網絡立法要有頂層設計方案

●在一個被海量數據支撐的網絡空間里，如果缺乏優質的信息內容，網絡空間就會被灰色信息、有害信息或垃圾信息占據優勢。這不僅影響網絡用戶的上網體驗，而且違背網絡空間的社會公共屬性，從而最終損害公共利益。

●網絡時代新媒體的爆發式增長，不可避免地要對傳統的法律法規、監管體制提出全方位的挑戰。

●應當及時出臺符合市場經濟基本原則的《電信法》，以及《信息安全法》和《個人信息保護法》。

中共十八屆三中全會決定對互聯網產業發展與新媒體治理這兩個問題提出了全新的整體方案，《決定》將互聯網發展與治理的總方針確定為“積極利用、科學發展、依法治理、確保安全”。其理論基礎源于對互聯網基本屬性的精準把握。

準確把握互聯網三大基本屬性

互聯網的基本屬性可概括為產業、媒體與國家基礎設施重要部分這三大方面。

互聯網的產業屬性推動社會轉型 從產業屬性看，在新一代通信與計算機技術基礎上發展起來的互聯網已成為現代社會主要的生活方式之一。據中國互聯網信息中心發布的報告，截至2013年6月底，我國網絡購物網民規模達到2.71億人。此外，網絡團購、網上支付、旅行預定也已成為互聯網產業的重要支柱。相關研究還表明，2012年全球在線零售交易額1.09萬億美元，其中美國2255億美元，中國2015億美元，2013年中國電子商務銷售總額有可能超過美國。

對經濟增長速度與質量而言，互聯網的產業屬性并不僅限于它為國民經濟提供了多少信息產品和信息服務，而在于這場信息革命所撬動的社會性變革，即推動社會從后工業化社會全面轉向信息社會。進入大數據時代后，互聯網產業更是以前所未有的能量不斷推動著商業模式創新和新價值提升，盡管目前的經濟統計數據不能完全反映這一點。

從“通訊基本靠吼”的封閉型熟人社會到到隨時隨地可用各種數碼設備接入網絡的信息社會，我們已經看到了互聯網作為產業對社會轉型與變革的巨大推動力。

互聯網的媒體屬性越來越強 在互聯網發展初期，網絡更多地是作為通訊工具和交流平臺，本身并無多少媒體屬性。隨著互聯網產業的發展，一些傳統平面、廣電媒體逐步通過網絡發布內容，這是在把網絡作為傳統媒體的附屬工具。新技術和互聯網生態很快突破了這種工具性。在智能手機、平板電腦等新技術與即時通訊工具、微博、微信等各種自媒體應用的雙重推動下，越來越多的人通過網絡獲取信息或娛樂內容，“互聯網的媒體屬性越來越強?！?/p>

事實上，面對互聯網的強大沖擊，一些固守老舊經營方式的傳統媒體已難以為繼。在2012年的最后一天，運營近80年的美國權威新聞雜志《新聞周刊》（News Week）終結了紙質版，全面轉向數字化平臺。同樣，已有126年歷史的英國《金融時報》網絡版已成為報社的主要平臺，即網絡版為紙媒供給內容，而不再是網絡登載紙媒內容。

傳統大眾傳媒是靠獨立編輯部體制保證內容質量的。傳統媒體通常都擁有獨立的編輯部門。它作為內容的“把關人",有一整套采訪、編輯的制作發布流程、有逐級審稿制度，同時還有相當完備的從業操守規則。高度專業化規范的獨立編輯部保證了內容質量。

新媒體出現后，特別是社交媒體的普及，大大降低了信息內容發布的門檻。網絡催生的各種新技術平臺令人眼花繚亂，使得專業化的媒體演變為普通人能夠參與互動的公共輿論空間。借助網絡平臺，在新媒體時代，尤其是博客、微博普及后，內容發布與傳播的門檻消失了。依靠一臺PC、一部智能手機或平板電腦，人人都可以是信息內容的發布者和傳播者，都能以前所未有的速度傳播信息內容。

在一個被海量數據為支撐的網絡空間里，如果缺乏優質的信息內容，或優質內容供給不足，網絡空間就會被灰色信息、有害信息抑或垃圾信息占據優勢。這不僅影響網絡用戶的上網體驗，而且違背網絡空間的社會公共屬性，從而最終損害公共利益。新媒體需要新思維。從歷史看，傳統媒體也曾經是“新媒體”，都經歷過誹謗侵權盛行，內容質量低下的“黑暗”時期。相比之下，網絡時代新媒體的爆發式增長不可避免地要對傳媒的法律法規、監管體制和道德自律等方面提出全方位的挑戰。

互聯網已成國家基礎設施的重要組成部分 同電力、交通、能源等行業一樣，互聯網已成國家基礎設施的重要組成部分，因而網絡安全亦成國家安全的重要方面。這里的安全主要指從技術層面上反制危害網絡安全的不法行為。

網絡的開放性結構決定了網絡安全威脅的復雜性。病毒、蠕蟲、網站后門、木馬、僵尸、拒絕服務攻擊、網頁掛馬、垃圾郵件和短信等各類網絡威脅無處不在，這場貓捉老鼠的游戲恐怕永遠不會終結。

我們面對的網絡安全威脅并非危言聳聽，而是實實在在的現實。據《2012年中國互聯網網絡安全報告》，去年我國境內被篡改網站數量為16388個，其中政府網站有1802個；被暗中植入后門的網站有52324個，其中政府網站有3016個，較2011年月均分別大幅增長213.7%和93.1%。此外，2012年有50余個我國網站用戶信息數據庫在互聯網上公開流傳，或通過地下黑色產業鏈進行售賣，其中已證實確為真實信息的數據近5000萬條。

網絡立法需要頂層設計性的解決方案

依據互聯網的三大基本屬性，我們需要重視網絡立法的頂層設計，建立相對完善的互聯網法律體系。

與實體社會一樣，虛擬空間也需要相應的法律規制。網絡空間看似虛擬，但它不是法外空間，同樣需要公共秩序與善良風俗。雖然網絡作為一種技術本身是中性的，無特定傾向可言，但這個平臺上的信息內容卻離不開法律的規制。

自上世紀90年代互聯網進入我國后，立法機構與有關部門制定了大量法律、部門規章和地方性法規。然而，電腦、智能手機、網絡新應用等技術的發展不斷提出新 的課題，從而使立法總是相對滯后，在今后一段時間內，這種狀況仍將長期存在。對立法者來說，網絡立法是個全新的課題，有必要借鑒網絡發達國家的立法經驗， 綜合各方面力量，提出具有“頂層設計”性質的相對前瞻的總體的法律解決方案，以制度創新為網絡與新媒體治理奠定法律基礎，以期實現真正意義上的“依法治 ”。

立法的優先重點是產業發展、新媒體治理與網絡安全

所謂“頂層設計”，是指集全局性、綜合性、協調性和可行性為一體的整體解決方案。依據三中全會《決定》的精神，當前可將立法的優先重點放在促進互聯網產業發展、新媒體治理與網絡安全等三個方面。

互聯網產業是推動國民經濟信息化與新媒體發展的基礎條件，對此，《決定》指出：“建設統一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的 基礎?！η宄袌霰趬?，提高資源配置效率和公平性?！本唧w而言，在基礎電信業務和互聯網產業市場，應當完全和充分地依靠價格調節市場供求關系。

從目前情況看，已有的《電信條例》已不能適應新的市場格局，應當考慮及時出臺符合市場經濟基本原則的《電信法》。新的電信法應當嚴格區分電信公共服務與互聯網市場的差異，即電信公共服務秉承普惠和公平原則(如不發達地區的寬帶接通、中小學校寬帶支持、特殊人群的上網服務等)。另一方面，在電信和互聯網產業 的競爭性市場上，則應讓市場決定資源配置，不再區分國有、外資和民間資本。

《決定》開放了外資準入電子商務市場的限制，并“鼓勵非公有制文化企業發展，降低社會資本進入門檻，允許參與對外出版、網絡出版?！?/p>

截至2013年6月底，我國即時通信網民規模達4 .97億，微博網民規模為3.31億。海量自媒體用戶對互聯網內容監管提出了嚴峻的挑戰。正如習近平在《決定》說明中所指出的：“隨著互聯網媒體屬性越來越強，網上媒體管理和產業管理遠遠跟不上形勢發展變化。特別是面對傳播快、影響大、覆蓋廣、社會動員能力強的微博、微信等社交網絡和即時通信工具用戶的快速增長，如何加強網絡法制建設和輿論引導，確保網絡信息傳播秩序和國家安全、社會穩定，已經成為擺在我們面前的現實突出問題?！睉獙@種前所未有的新局面，需要監管機構和網絡服務商轉變思維方式, 提出新的治理辦法。

事實上網絡治理的困局正在倒逼新模式出臺。近日，在十歲少年模仿《喜羊羊與灰太狼》情節而燒傷同伴一案中，江蘇東?？h法院判決制作方與損害后果存在因果關系，應予以部分賠償，但制作方辯稱：國家沒有規定動畫片的分級制度。

信息時代的網絡安全是國家安全體系的重要組成部分，而我國網絡安全的現狀不容樂觀，當前亟須制定一批針對性強的信息安全法律，如《信息安全法》和《個人信 息保護法》，以便為信息安全提供法律保障。全國人大常委會通過《關于加強網絡信息保護的決定》已近一年，但竊取和銷售個人信息的非法行為仍未得到有效遏制，各種垃圾電子信息仍在嚴重影響人們的正常生活。