昨天，證監會官網公布，證監會、財政部聯合研究起草了《關于證券違法行為人財產優先用于承擔民事賠償責任有關事項的規定（草案）》（以下簡稱《規定》），向社會公開征求意見。
《規定》共十四條，明確了違法行為人所繳納的行政罰沒款用于承擔民事賠償責任的具體工作機制。其中，明確受害投資者可以在人民法院出具終結執行裁定書后一年內提出申請。
專業人士認為，《規定》的總體思路是在民事責任因公法財產責任的執行而不能實現時，由證監會申請財政回撥從而使證券民事賠償責任優先原則得以落實。
法律實務及學界普遍認為，《規定》健全證券民事賠償制度體系，為全面實行股票發行注冊制提供更加堅實法治保障的重要舉措，對于解決民事賠償責任優先落實難問題，切實保護投資者合法權益具有重要的現實意義。
民事賠償責任優先落實難問題仍存
《規定》公開征求意見的背景是，實踐中，行政處罰決定往往先于民事判決作出，一些行政處罰案件特別是大額行政罰沒款案件中，違法行為人繳納罰沒款后，剩余財產往往難以支付民事賠償款，導致民事賠償責任無法落實。
中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布的《關于依法從嚴打擊證券違法活動的意見》明確提出，修改因虛假陳述引發民事賠償有關司法解釋，取消民事賠償訴訟前置程序，對解決相關問題起到了積極作用。
據了解，由于現實情況比較復雜，行政處罰先于民事判決作出的情況仍會發生，民事賠償責任優先落實難問題仍然存在。
“原《證券法》1998年剛出臺時就確立了證券民事賠償責任優先原則，但由于缺乏相應的程序性保障規范以及必要的配套實施機制，致使該原則始終未能付諸現實?！?b>中國社科院法學所商法室主任、研究員、博士生導師陳潔告訴記者。
陳潔指出，司法實踐中，由于行政處罰在執行效率上領先于民事賠償，等到證券民事訴訟塵埃落定，行政罰款以及沒收非法所得等早已上繳國庫，在缺乏財政回撥機制的前提下，投資者的民事賠償訴訟即使勝訴也可能一無所獲。
2021年全國“兩會”期間，全國人大代表、時任深交所理事長王建軍提交了關于推進證券罰沒款“賠先罰后”機制的建議。他認為，在提升證券違法責任追究力度的背景下，高額證券罰沒款可能進一步削弱相關責任人的民事償付能力，使受損投資者無法得到及時、充分賠償的矛盾更加突出。為穩步推進注冊制改革，切實保護投資者合法權益，有必要深化落實民事賠償責任優先原則，構建證券罰沒款“賠先罰后”的機制。
《規定》是落實《證券法》規定的民事賠償優先原則的重要舉措?！蹲C券法》第二百二十條規定，“違反本法規定，應當承擔民事賠償責任和繳納罰款、罰金、違法所得，違法行為人的財產不足以支付的，優先用于承擔民事賠償責任”。
此外，根據《國家金庫實施細則》第二十條的規定，繳入國庫的罰沒款作為預算收入，在財政部明文規定的前提下可以進行退庫。目前，對違法行為人錯繳、多繳的罰沒款均可退庫，相關操作有成熟的實踐經驗。
據此，通過將違法行為人已繳納的行政罰沒款作退庫處理，用于承擔民事賠償責任，是落實《證券法》民事賠償責任優先原則的一種可行的機制安排。
申請主體、申請期限、申請金額獲明確
《規定》共十四條，明確了違法行為人所繳納的行政罰沒款用于承擔民事賠償責任的具體工作機制，主要包括以下內容。
一是關于申請主體?！兑幎ā份d明，違反《證券法》規定的違法行為人因同一違法行為，需要同時承擔民事賠償責任和繳納罰沒款行政責任，繳納罰沒款后剩余財產不足以承擔民事賠償責任時，向人民法院提起訴訟，獲得勝訴判決或者調解書后，經人民法院強制執行或者破產清算程序分配仍未獲得足額賠償的受害投資者可以提出書面申請。
此外，《規定》顯示，證券糾紛普通代表人訴訟中的訴訟代表人、特別代表人訴訟中擔任訴訟代表人的投資者保護機構，可以代表受害投資者提出申請。
二是關于申請期限、申請金額?！兑幎ā访鞔_，受害投資者可以在人民法院出具終結執行裁定書后一年內提出申請；違法行為人被人民法院宣告破產的，自破產程序終結或者追加分配程序終結后一年內提出申請；超過一年提出申請的，證監會不予受理。
此外，《規定》指出，受害投資者申請金額不得超過民事判決書等所明確的被告應當承擔的賠償金額，不得對被告已履行部分再提出申請；用于承擔民事賠償責任的罰沒款金額不得超過違法行為人實際繳納的罰沒款金額，多個受害投資者同時提交申請，申請總額超過違法行為人實際繳納的罰沒款金額的，按照依《規定》確定的受害投資者申請額比例退付。
三是關于辦理流程?！兑幎ā凤@示，辦理流程的主要內容如下：證監會行政處罰委員會受理、審核受害投資者提交的申請材料，并向出具終結執行裁定書或者終結破產程序裁定書的人民法院了解、核實案件前期執行、破產財產分配情況；證監會按年度向財政部提出退庫申請。
隨后，財政部審核通過的，將違法行為人有關罰沒款退還至證監會賬戶；證監會收到退庫資金后，及時將違法行為人罰沒款退付給受害投資者；證監會辦理完退付手續后，將退付情況及時通報出具終結執行裁定書或者終結破產程序裁定書的人民法院，并公示退付相關情況。
對受損投資者的最大保護
《規定》的制定，標志著《證券法》民事賠償責任優先原則的落地取得了新進展，對踐行以人民為中心的發展思想，切實保護投資者合法權益，深入推進注冊制改革具有十分重要的意義。
“《規定》具體落實了證券法有關規定，進一步完善了民事賠償的實際效果，體現了資本市場監管的人民性。同時，與財政部門的銜接配合也展現了統籌協同的特征，契合‘依法治市’的要求?！北本┐髮W教授郭靂如是稱。
陳潔認為，《規定》的總體思路是在民事責任因公法財產責任的執行而不能實現時，由證監會申請財政回撥從而使證券民事賠償責任優先原則得以落實。該規定對健全證券民事賠償制度體系，切實保護投資者合法權益，無疑具有重要的現實意義，同時也為全面實行股票發行注冊制提供更加堅實的保障舉措。
上海久誠律師事務所主任許峰表示，證監會根據法律規定制定這一細化規定，對于嚴格執行《民法典》和《證券法》、優先保護中小投資者的利益具有重要的現實意義，是一個比較務實的保護投資者權益的舉動。
“在《證券法》修訂之前，投資者民事索賠總體金額不高，證監會行政處罰所涉及的罰款更低，這讓民事賠償和行政罰款所涉及的沖突不夠明顯，而在《證券法》修訂后，行政違法罰款數額大幅度提高，投資者提起的索賠數額也越來越大，往往這類行為對應的上市公司等被索賠主體清償能力又比較差，這個時候民事賠償和行政罰款的沖突可能會較多?！痹S峰指出，證監會此次征求意見在《證券法》修訂之后，其具有更加現實的意義。
更為普遍的觀點認為，投資者因證券違法行為人的行為遭受損失時，通過一定的機制安排，使其盡快獲得經濟賠償，是對投資者最大的保護。制定《規定》，在符合一定條件時通過退庫使投資者獲得實實在在的經濟利益，是資本市場踐行以人民為中心的發展思想，提高投資者獲得感的重要舉措。
來源：央廣網2022年3月12日，記者高艷云。
