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疫情防控措施對人權的限制

——基于國際人權標準的認識

孫世彥
本文從規范和理論角度探討疫情防控與人權的關系,從國際人權標準角度探討疫情防控措施如何限制人權的享有和行使,以及國家應如何合理平衡疫情防控與人權保障。

內容提要:新型冠狀病毒流行等重大突發公共衛生事件期間,國家為防控疫情而采取的措施,將限制許多人權如遷徙自由、人身自由、隱私權利、集會自由和結社自由、工會權利、宗教權利和少數者權利、工作權及與工作相關的權利、家庭權利和兒童權利、表達自由、受教育權利和文化權利的享有和行使。國際人權標準允許國家為了公共衛生的理由,在疫情期間限制甚至克減這些權利。同時,國家應當合理平衡疫情防控與人權保障,將保障人權作為檢測這些措施的首要標準,保證所采取的限制人權的措施不超過法律允許的限度。

關鍵詞:重大突發公共衛生事件;新型冠狀病毒;《國際衛生條例》;對人權的限制

 

在發生諸如新型冠狀病毒(COVID-19,簡稱“新冠病毒”)流行等重大突發公共衛生事件即疫情時,所有人的幾乎所有人權都會受到不同方面的影響。其中,國家為防控疫情而采取的各項措施將影響眾多人權的享有和行使。本文旨在從國際人權標準角度探討疫情防控措施如何限制人權的享有和行使,以及國家應如何合理平衡疫情防控與人權保障。

不過,本文并不旨在分析或評判任何國家的任何具體防控措施,而是基于新冠病毒大流行的背景,從規范和理論角度探討疫情防控與人權的關系。例如,本文分析的一個重要參考框架是《公民及政治權利國際公約》(以下簡稱《公民權利公約》),而中國并不是該公約的締約國,因此以其為基礎的任何判斷對中國均不具有法律約束力意義上的適用性。同時,由于該公約以及本文提到的其他國際人權文書——不論中國是否為締約國,在相當程度上都代表了一種普遍性的人權標準,因此基于這些文書的分析也具有一般性的參考意義。

本文分為四個部分。第一部分概述疫情以及國家采取的防控措施對人權的沖擊。第二部分分析必然或最有可能受到國家防控措施限制的若干權利。第三部分探討如何認識疫情防控和人權保障之間的合理平衡。第四部分是結語。

 

一、疫情以及國家采取防控措施對人權的沖擊

 

聯合國人權事務高級專員米歇爾·巴切萊特(Verónica Michelle Bachelet Jeria)指出:“2019冠狀病毒病大流行正在全球各個地區造成痛苦和損失,也對人權構成了深遠的威脅?!钡拇_,在發生新冠病毒流行這樣的疫情時,人權會從各方面受到沖擊。

疫情本身將會構成對人權的重大威脅,首當其沖的是無數人的生命權和健康權,因為疫病是對人的生命和健康的直接威脅。另外,如果疫情得不到控制或有效控制,造成民眾的恐懼和慌亂,有可能造成整個社會的正常生活與秩序的失調甚至混亂,進而損害幾乎所有人權的享有和行使。再者,由于疫情導致生產停頓、經濟萎縮,國家的收入將減少,因此國家可用于人權保障的資源可能會相對或絕對減少,這必然會對需要大量資源的權利如社會保障權的享有造成影響,至少是在短期意義上。

國家為防控疫情而采取的措施也會對人權產生重大影響。鑒于疫情對正常生活和秩序構成嚴重威脅,任何國家都必然采取各種各樣的措施來防控疫情。這些措施大致可以分為兩類:一類是醫學和藥物措施,另一類則可稱為非藥物干預措施(non-pharmaceutical interventions)。這兩類措施都會對人權的享有和行使產生影響。

醫學和藥物措施包括查明病毒的來源、特性和傳播途徑,開發和使用預防疫苗和治療藥物,追蹤、排查、確定和診治受感染者,等等。非藥物干預措施是防控傳染病特別是呼吸系統傳染病擴散的重要手段,其范圍非常廣泛,大致可以分為個人措施、社會措施和環境措施。個人措施包括居家隔離、咳嗽和打噴嚏時捂住口鼻、戴口罩、勤洗手等;社會措施包括保持社交距離(social distancing),關閉幼兒園、學校、商場、餐館、辦公樓等人員密集場所,取消比賽、聚會、節慶等人員密集活動;環境措施包括對建筑、設施和物品消毒等。除此之外,在形勢嚴峻之時,社會干預措施可能還包括暫停公共交通、限制人員流動、關閉非絕對必要的場所和設施等重大措施。特別是在諸如新冠病毒引起的肺炎等新型疾病流行的疫情中,由于無論是查明病毒的來源、特性、傳播途徑,還是研發、生產、運輸、調配和施用專用疫苗和藥物可能都需要相當長一段時間,因此在此期間,非藥物干預措施特別是社會干預措施將是控制和延緩疫情的必要且重要手段。

在疫情期間,國家采取防控措施的根本目的是保障生命權和健康權,但不可否認的是,許多防控措施將會限制其他人權的享有和行使。在本文的疫情語境中,權利受到限制是指由于受到國家所采取的防控措施的直接影響,而無法享有、行使或無法充分享有、行使權利的情況。無論是醫學和藥物措施,還是非藥物干預措施,都會造成對享有和行使人權的限制。在醫學和藥物措施中,為追蹤、排查、確定和診治受感染者而采取的許多手段將限制人權。在非藥物干預措施中,許多社會干預措施也會對享有和行使人權造成限制。本文中所稱疫情防控措施對人權的限制即指這兩種情況,并以其為研究對象。

疫情防控措施除了直接影響即限制人權之享有和行使,還具有間接影響人權享有和行使的效果。首先,國家用于保障人權的資源將受到影響。在國家收入很可能因疫情減少的同時,國家需要為防控疫情投入大量的資源,例如但不限于建設臨時醫院和病房、為染病者提供免費治療、承擔隔離的費用等,這可能或必然減少對其他人權保障領域的相對資源投入、影響這些領域中的權利享有。這甚至可能體現在作為防控疫情目標本身的生命權和健康權領域。在疫情期間,醫療人力和物力資源將處于極為緊張的狀態,甚至可能出現對醫療資源的“擠兌”。為了盡可能保證或預留充分的醫療資源以應對疫情,國家很可能需要采取許多措施,包括暫停對某些患者或疾病的治療、抽調醫務人員和物資支援受疫情嚴重影響的地區、征收和統一調配某些醫療物資等措施,這些措施都可能影響生命權和健康權。其次,國家履行其實現人權的積極義務的能力將受到影響。除了上述資源的減少和再分配可能造成的影響外,某些防控措施在客觀上將影響國家履行其人權義務的能力,特別是履行其實現義務的能力。同樣,即使在生命權和健康權方面,國家履行其實現義務的能力也將受到影響。根據國際人權法中的理解,在生命權方面,“為處理保護生命權的適足條件而應采取的措施包括,適時采取旨在確保個人毫不拖延地獲得食物、水、住所、保健、電力和衛生等基本商品和服務的措施,以及采取旨在促進并有助于創造適足的一般條件的其他措施,如支持有效的緊急健康服務、應急行動(包括消防員、救護車和警察)和社會住房方案”。而健康權作為“一項綜合權利,不僅包括及時獲得適當的醫療服務,還包括獲得健康的基本決定因素,如安全用水和適足衛生設施的獲取,安全食品、營養和住房的充分供應,健康的職業和環境條件,健康(包括性健康和生殖健康)方面的教育和信息的獲取,以及免受歧視”。同樣,在疫情期間,國家采取的防控措施造成的一些客觀情況,如交通不便、物流受阻、服務不足,可能影響國家提供健康的基本決定因素或保護生命權的能力,進而影響健康權甚至生命權的享有。

而且,疫情本身對人權的影響與國家采取防控措施對人權的直接和間接影響可能相互交叉。例如,無論是疫情本身導致的某些行業的蕭條甚至停業,還是國家采取應對措施關閉某些行業,都有可能造成失業,國家可投入資源的絕對或相對減少還可能影響失業保障;再如,無論是作為醫學措施的強制隔離感染者或疑似感染者,還是作為社會干預措施的限制和禁止人員流動,都會影響個人的遷徙自由甚至人身自由。

上述內容表明,疫情本身以及國家采取的防控措施對人權有重大的影響。而從人權來看,則是幾乎所有人權都會受到影響。如果以規定個人權利的《公民權利公約》第6至27條和《經濟社會文化權利國際公約》(以下簡稱《經社文權利公約)第6至15條為考察范圍,就會發現,其中極少有不受疫情及國家所采取的防控措施的直接或間接影響的條款;也許,只有《公民權利公約》第11條(禁止因債務原因而被監禁)、第15條(禁止溯及既往的刑法)不會受到影響。除此之外,即使是一些表面上看來與疫情或其防控無關的權利,在某些條件得到滿足的情況下,也會被牽連。例如,《公民權利公約》第14條第3款(丑)項保障刑事被告有相當時間和便利準備他的辯護并與他自己選擇的律師聯絡,可以想象,這種“便利”和與律師“聯絡”都可能受到影響;第14條第3款(寅)項保障刑事被告的受審時間不被無故拖延,疫情可能成為拖延審判的一個理由;第16條規定的是法律人格權,而在大量疫病患者亡故時,如果后事未加妥善處理,就可能引起這一條之下的問題;第23條規定婚姻與家庭權利,而在疫情期間,結婚權和離婚權的行使必然受到影響;第25條規定的政治權利也會受到影響——比如有大量人群聚集的競選活動必然會受到限制,投票活動即使進行,也必然受到很大的制約;而在《經社文權利公約》中,即使是第14條規定的締約國應在2年內訂定周詳行動計劃、推行免費強迫初等教育的義務,其履行也可能因為疫情而被延緩。

盡管幾乎所有人權都會受到疫情以及國家采取的防控措施的影響,但是,本文并不旨在全面列舉受影響的所有權利,而只重點分析必然或最有可能受到疫情防控措施的直接影響即限制的權利。

為防控疫情而限制人權的享有和行使是國際人權標準明文允許的。在人權領域中,極少人權是絕對的、在任何時候都不受限制的;絕大部分人權都會因為各種各樣的原因而可能受到限制。而在限制人權的原因或根據中,有一個就是公共衛生。例如,根據《公民權利公約》,公共衛生就是限制第12條規定的遷徙自由、第18條規定的宗教和信仰自由、第19條規定的表達自由、第21條規定的集會自由和第22條規定的結社自由的明確依據之一。而在新冠病毒流行這樣的疫情期間,由于疫情性質的嚴重性和影響的廣泛性,以及在將限制定義為“直接影響”之時,可能受到限制的權利會更多?!督浬缥臋嗬s》規定實質性權利的各條很少有像《公民權利公約》那樣的限制款項。不過,該公約第4條規定,國家可對其所規定的權利加以法律明定的限制,只要所定限制以與此類權利的性質不相抵觸為準,且加以限制的唯一目的在于增進民主社會的公共福利。根據對“公共福利”的通常解釋,國家安全、公共秩序、公共衛生或公共道德等看來都是公共福利的子項、在其范圍之內。因此,同樣可以基于公共衛生的理由限制經濟、社會和文化權利的享有和行使。

 

二、受到疫情防控措施限制的權利

 

諸多人權會受到疫情防控措施的限制,但有些權利受到更多的限制,這些權利將是分析的重點。由于所有人權都是相互依賴、不可分割的,因此本文在分析這些重點權利時,往往會將聯系緊密的權利合并,而不論其在歸類意義上分屬《公民權利公約》還是《經社文權利公約》。

(一)遷徙自由和人身自由

《公民權利公約》第12條第1款規定,“合法處在一國領土內的每一個人在該領土內有權享受遷徙自由和選擇居住地的自由”,即個人有在一國全部領土內“自由移動的權利”。不過,該條第3款緊接著規定,這一自由可以基于公共衛生等理由受到限制。在發生疫情時,由于人員的自由移動帶有傳播和擴散疾病的很大風險,因此限制遷徙自由或移動自由是最重要的社會干預措施之一。各國在抗擊新冠疫情時,必然要或多或少地限制遷徙自由,不僅包括限制甚至禁止人員在不同地域之間、在日常生活范圍內的流動,而且包括更為嚴格的限制措施,如隔離和檢疫。實際上,在起草《公民權利公約》第12條第3款時,所提到的限制遷徙自由的一種典型情形,就是為阻止傳染疾病的傳播而采取的檢疫措施。世界衛生組織《國際衛生條例》(2005年)第18條第1款建議國家可對人員采取的許多措施,如“對嫌疑者實行檢疫或其他衛生措施”“對受染者實行隔離并進行必要的治療”“拒絕未感染的人員進入受染地區”都屬于為防控疫情所需的對遷徙自由的限制。

在為防控疫情而限制遷徙自由時,還有兩種特別的情況。一種情況有關入境管理。 一般而言,一國是否允許外國人入境是其主權權利,而在發生疫情時,拒絕外國人入境是一種常見的防范措施;對于本國人,根據《公民權利公約》第12條第4款,他們“進入其本國之權,不得無理褫奪”,而從該公約的起草歷史來看,一國出于公共衛生原因而拒絕本國國民入境,并不屬于對進入本國之權的無理褫奪。不過,在實踐中,各國很少因為公共衛生的原因而拒絕本國國民入境,而往往是對他們(以及對仍然允許入境的外國人)采取一定的衛生措施?!秶H衛生條例》第18條第1款建議國家可對人員采取的措施中就包括“不準嫌疑或受染者入境”“進行出境檢查并(或)限制來自受染地區的人員出境”;特別是第31條第2款規定,在有證據表明存在危急的公共衛生風險時,締約國出于控制此風險的必要,可強制旅行者接受“預防或控制疾病傳播的其他常用的衛生措施,包括隔離、檢疫或讓旅行者接受公共衛生觀察”。這些措施必然構成對遷徙自由的限制。

另一種情況涉及嚴格的隔離或檢疫措施。當防控疫情的隔離或檢疫措施“涉及在一個更狹窄的空間內、對活動的更嚴格限制”時,就脫離了遷徙自由的范圍,而構成對人身自由的限制?!豆駲嗬s》第9條第1款保障人身自由權,但規定任何人不得“無理”予以拘禁,只能依法定理由及程序剝奪人的自由。這表明,在滿足該條所規定之條件的情況下,基于公共衛生原因而限制人身自由,可能是合理的,不會構成“無理”拘禁。

(二)隱私權利

《公民權利公約》第17條第1款規定,“任何人之私生活、家庭、住宅或通信,不得無理或非法侵擾”。狹義上的隱私僅指私生活,即個人的存在和自主性、自我認同、完整性、私密性、交流溝通和性方面事項,而廣義上的隱私還包括家庭、住宅和通信在內。無論是狹義還是廣義上的隱私權利也不是絕對的,“不得無理或非法侵擾”的表述意味著,允許對這些權利予以合理合法的干預。在發生疫情時,國家為了掌握人員的健康和流動情況,有必要采取的一些防控措施將構成對隱私權利的限制。

個人的健康狀況本質上屬于個人自主的隱私領域,但是,與傳染病有關的健康狀況已經不屬于“其存在和行動的范圍不觸及其他人的自由的領域”。國家在發生疫情時,將有必要知曉和檢查個人的某些健康狀況,以作出更有效、全面的應對,這屬于對個人隱私權利的合理限制?!秶H衛生條例》第18條第1款建議國家可對人員采取的許多措施,如“審查在受染地區的旅行史”“審查醫學檢查證明和任何實驗室分析結果”“需要做醫學檢查”“對嫌疑者進行公共衛生觀察”“追蹤與嫌疑或受染者接觸的人員”即屬于此類限制。另外,《國際衛生條例》第23條第1款第1項第3目規定,可要求對旅行者“進行能夠實現公共衛生目標的侵擾性最小的非創傷性醫學檢查”;第31條第2款進一步規定,在有證據表明存在危急的公共衛生風險時,締約國出于控制此風險的必要,可強制旅行者接受“創傷性和侵擾性最小、但可達到公共衛生目的的醫學檢查”或“其他常用的衛生措施”,包括“讓旅行者接受公共衛生觀察”。這些措施不僅適用于出入境管理,而且也可在一國之內使用,屬于必要的社會干預措施。另外,任何醫學檢查以及強制治療或接種疫苗等措施,并不構成《公民權利公約》第7條所禁止的非經本人自愿同意的醫學或科學試驗。

在發生疫情時,個人的其他私生活權利也會受到限制。限制遷徙自由有可能影響家庭生活權利,隔離或檢疫措施必然限制適用對象對家庭生活權利的享有。國家可能有必要掌握有關區域內的居住情況,這會在一定程度上構成對住宅權利的限制。國家不僅會限制寬泛意義上的遷徙自由,而且會限制與之相關的、日常生活中的出行,諸如登記出行者的住址和聯系方式、詢問出行者的外出理由。為防控疫情,國家還可能有必要掌握個人的行動軌跡,包括通過追蹤移動通訊設備(手機)的信息,來確定有關個人的相對位置。純粹為了社交目的的(同居家庭成員之外的)私人集會也屬于《公民權利公約》第17條的范圍,但顯然不利于保持社交距離,因此也會受到限制甚至禁止。隱私還保護一個人的外在表現形式,如衣著,但至少在封閉場所或人員密集場合,作為重要社會干預措施的戴口罩的要求也將構成對隱私權的這一方面的限制。

(三)集會自由、結社自由和工會權利

《公民權利公約》第21條和第22條分別規定了集會自由和結社自由,且同樣規定這些自由可以基于公共衛生的理由受到限制。在發生疫情時,為了防止疾病傳染、疫情擴散,限制甚至禁止公眾集會和社團活動是必然且必要的。

根據《公民權利公約》第22條第1款,結社自由包括“組織及加入工會之權利”。工會權利更詳細地規定在《經社文權利公約》第8條中,除其他外,該條第1款(寅)項規定“工會有權自由行使職權”,而對這一權利的行使,僅可予以法律規定的、為民主社會維護國家安全或公共秩序、或保障他人權利自由所必要的限制。在限制的理由中,并沒有提到公共衛生。然而,在發生疫情時,工會權利可以受到限制,許多工會活動必須暫停,例如工會選舉、進入工作場所、全國性或國際性的工會聯絡等。尤其是,作為工會的一項正當職能的集體談判可以受到限制。根據國際勞工組織的實踐,國家可以限制集體談判的通常領域包括必要服務,因為其一旦中斷,就會危害生命、人身安全或健康。顯然,在發生疫情時,保障諸如醫療、供電和供水、通訊等必要服務至關重要,因此這些領域中工會的集體談判權利可以受到限制。

工會權利中,有一項特別權利即罷工權利。這一權利沒有明文規定在《公民權利公約》中,而是規定在《經社文權利公約》第8條第1款(卯)項中。與《公民權利公約》不同,《經社文權利公約》沒有對任何具體權利規定具體的限制理由,對于罷工權,只是規定其行使須以“符合國家法律為限”。但是,與工會的集體談判權利一樣,罷工權也可以在發生疫情時受到限制。在國際勞工組織的實踐中,有4種廣泛的情況,據其可以對罷工權利予以實質性限制:(1)嚴重的國家或地方緊急狀態;(2)必要服務,其中斷可能會危及全部或部分人口的生命、人身安全或健康;(3)必須存在最低限度的運作服務的情況;以及(4)涉及軍隊、警察或國家行政機關人員。同樣很明顯,疫情屬于嚴重的緊急狀態,期間必要服務一旦中斷將有嚴重后果,最低限度的服務(如食品供應)和維護治安至關重要,因此許多領域中工會的罷工權可以受到限制,諸如醫療等領域中的罷工則可以被完全禁止。

(四)宗教權利和少數者權利

《公民權利公約》第18條第1款規定的宗教和信仰自由包括“集體……以禮拜、戒律、躬行及講授表示其宗教或信仰之自由”,但該條第3款規定,這種“表示其宗教或信仰之自由”同樣可以為保障公共衛生之必要而依法予以限制。顯然,在發生疫情時,集體性的宗教活動與任何集體性活動(如公眾集會或私人集會)一樣,將對防控疫情造成極大的隱患,因此可以基于公共衛生的理由予以限制甚至禁止。

《公民權利公約》第27條規定屬于種族、宗教或語言少數群體的個人,有權與群體中其他成員共同享受其固有文化和信奉躬行其固有宗教。第27條沒有明確規定這些權利可以受到限制,不過,它們受到暗示的限制。在發生疫情時,屬于少數群體的個人仍然可以個體性地享受其文化、信奉躬行其宗教,而一旦集體性地“與群體中其他分子共同享受”這些權利,就有可能構成公共衛生風險,并按照一般人權法理受到限制。因此,在發生疫情時,少數群體的文化和宗教活動,只要涉及人群聚集或密切接觸,就可以被限制甚至禁止。

(五)工作權及與工作相關的權利

《經社文權利公約》第6條“確認人人有工作之權利,包括人人應有機會憑本人自由選擇或接受之工作謀生之權利”。對于工作權,國家首先承擔的是尊重或不干預的消極義務,即不得主動采取減損個人憑其自由選擇或接受的工作謀生的權利的措施。然而,在發生疫情時,國家采取的許多干預將直接影響個人的工作權,如關停非為民生所必要的行業將影響這些行業的從業者的工作、封鎖某一區域將使得這一區域中的人無法到另一區域工作、停運公共交通將影響搭乘其去工作的人,等等。

工作權還有一個特別的方面,即禁止強迫勞動。通常情況下,自由選擇或接受工作的權利“意味著不以任何方式被強迫作出或從事就業”。相應地,《公民權利公約》第8條第3款(子)項規定,“任何人不得使服強迫或強制之勞役”。然而,這一權利或自由存在若干例外,其中包括《公民權利公約》第8條第3款(寅)項(三)目所規定的“遇有緊急危難或災害禍患危及社會生命安寧時征召之服役”——這種服役不屬于強迫或強制勞役。同樣,國際勞工組織《關于強迫或強制勞動的第29號公約》第2條第2款(d)項也規定,“因緊急情況而強征的任何工作或勞務”不屬于該公約禁止的強迫或強制勞動,并具體指出“惡性流行病”即屬于一種“可能危害全部或部分居民的生存或安寧”的緊急情況。因此,在疫情期間,國家可能要求某些為防控疫情所必需的從業者——特別是但不限于醫療人員——堅守崗位。這將構成對這些從業者“自由選擇或接受”工作之權利的限制。

根據《經社文權利公約》第7條,“人人有權享受公平與良好之工作條件”,尤須確保安全衛生之工作環境以及休息、閑暇、工作時間之合理限制與照給薪資之定期休假。然而,在發生疫情時,對于為防控疫情所必需的某些工作,例如但不限于醫療工作或醫療設備與器具的生產,可能需要縮短休息時間、取消休假、延長工作時間等。這些情況也將限制這些工作的從業者享受公平與良好之工作條件的權利。

(六)家庭權利和兒童權利

《公民權利公約》第23條規定家庭“受社會及國家之保護”,第24條規定“所有兒童有權享受家庭、社會及國家為其未成年身分給予之必需保護措施”;《經社文權利公約》第10條規定,對家庭“應盡力廣予保護與協助”,包括保護與協助“其負責養護教育受扶養之兒童”,以及對“所有兒童及少年應有特種措施予以保護與協助”;《兒童權利公約》還規定了更全面的兒童權利。在疫情期間,不僅國家履行這些義務的能力會受到影響,而且防控措施可能直接限制這些權利的享有。

疫情以及國家采取的防控措施對家庭權利和兒童權利的限制很容易想象。例如,就家庭權利而言,當需要民眾盡可能或必須留在家中時,家庭暴力事件可能增加,而為受害者提供庇護的場所和設施可能為了防疫需要已經被關閉;由于隔離或交通斷絕,有人可能無法照料需要照料的家庭成員;在僅允許本國國民入境時,他們可能不得不與其具有其他國家國籍的家屬分離;對于從事基本服務的人員,在學校和幼兒園已經關閉的情況下,如何平衡照料子女與工作的需要,將成為一個問題。就兒童權利而言,在學校和幼兒園關閉的情況下,他們的許多權利都會受到限制;為兒童健康所需的措施,如按時接受體檢或接種疫苗,可能受到限制;有些兒童在其父母或監護人被隔離的情況下,可能處于無人照料的狀態,這種狀態甚至可能引起嚴重的后果;在兒童本身被隔離、檢疫或接受治療的情況下,其“同父母經常保持個人關系及直接聯系的權利”(《兒童權利公約》第9條第3款)可能因為與防控疫情的需要存在沖突而受到限制。

(七)表達自由

《公民權利公約》第19條第2款規定,“人人有發表自由之權利;此種權利包括……不分國界,尋求、接受及傳播各種消息及思想之自由”。同樣,表達自由也是一項可予以諸多限制的權利,該條第3款規定的限制理由中,就包括公共衛生。不過,公共衛生作為限制理由“在表達和信息自由的語境中只有次要的實際相關性”。這是因為,限制任何人的表達自由本身不會對疫情防控有直接的作用:既起不到追蹤和隔離有公共衛生風險的人的作用,也無助于保持社交距離。但是,限制表達自由與疫情防控具有間接但重要的聯系。在疫情期間,公眾的心理安全感和穩定性至關重要;而任何擾亂和破壞這些安全感和穩定性的表達,都可能給疫情防控措施及其效果帶來消極的、負面的甚至毀滅性的影響——設想一下謠言導致的民眾無序奔逃的后果即可。因此,疫情防控可以成為——有時必然成為——限制表達自由的理由。

在表達自由方面,還需要注意《公民權利公約》第20條。該條第2款規定,對于構成“煽動歧視、敵視或強暴”的“任何鼓吹民族、種族或宗教仇恨之主張”,國家有義務以法律禁止。聯合國認為,在新冠疫情期間發生的與疫情有關的煽動和鼓吹對某一或某些民族、種族的歧視、敵視或仇恨的言論,“可能對享有人權、可持續發展、國際和平與安全構成威脅”。因此,對于這樣的言論,國家不僅可以基于限制表達自由的理由予以限制,而且實際上是有義務以法律予以禁止。

(八)其他權利

《經社文權利公約》第13條第1款規定“人人有受教育之權”;第15條第1款規定“人人有權……參加文化生活”。與《公民權利公約》規定的許多權利以及《經社文權利公約》規定的工會權利不同,在發生疫情時,國家為了防止構成公共衛生風險的人群聚集或密切接觸,可能或必然關閉學校等教育機構,暫?;蛉∠c教育有關的活動,關閉博物館、電影院等文化場所,暫?;蛉∠\動會、音樂會等文化活動,這些措施都構成了對受教育權利和文化權利的限制。

《經社文權利公約》第11條規定“人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度,包括適當之衣食住”,還特別規定了“人人有免受饑餓之基本權利”即通常所說的食物權,這些權利即通稱的適當生活水準權。第11條首先要求的并不是國家為個人提供包括衣食住在內的生活條件,而是要為獲得這些生活條件提供可能。在疫情期間,個人獲取這些生活條件都可能受到限制。首先,生產減停、人員隔離和交通管制可能造成包括食物在內的基本生活物資的絕對或相對短缺。其次,采取封鎖某一地區或疏散某一地區人口等重大措施,可能造成有人無家可歸或強迫遷離的情況,這些情況將限制對住房權的享有。

甚至生命權和健康權都可能受到疫情防控措施的限制。例如,為了防止在醫療場所發生疾病傳播或交叉感染,可能關閉某些不符合防疫條件的醫療場所或限制進入醫療場所的人數,這也會直接影響生命權和健康權的享有。

 

三、疫情防控措施與人權保障的平衡

 

在發生如新冠病毒流行這樣的重大疫情時,幾乎所有的人權都會受到一定程度的限制和影響。上文所述,僅僅只是概述式的,遠沒有全面呈現疫情本身和國家的防控措施對人權造成的所有限制和影響(例如對財產權的限制和影響),特別是沒有結合真實世界中已經發生或正在發生的無數事件,也沒有具體敘述可能受到疫情防控措施格外影響的人的權利所受到的限制和影響,這些人例如但不限于女性、殘疾人、少數者、外國人、被剝奪自由者,等等。但可以說,重大疫情給任何國家的人權保障帶來的影響,絕不亞于一場大規模的武裝沖突:重大疫情給人權保障帶來的影響的強烈程度可能不及武裝沖突,但范圍和規模很可能有過之而無不及。因此,在重大疫情期間,任何國家都不僅面臨著如何有效防控疫情的重大挑戰,而且面臨著如何平衡疫情防控與人權保障的艱難挑戰。

為應對平衡疫情防控與人權保障的挑戰,包括國家與民眾在內的所有參與者首先必須對疫情防控和人權保障的關系形成清楚、正確的認識。在此認識過程中,最重要的一點是,不能將疫情防控與人權保障截然對立。諸如“隔離,人權沒了;不隔離,人全沒了”之類的說法具有極大的誤導性?!案綦x,人權沒了”的說法將人權絕對化、極端化,完全無視絕大部分人權都可能因為公共衛生的理由而受到或多或少限制的現實。不能不分皂白地認為,隔離等為疫情防控所必需的措施一定構成對人權的侵犯,或者這些措施對人權的限制和負面影響必然等于對人權的侵犯。人權雖然為人所“固有”,但其充分享有和行使需要一定的現實基礎條件,如和平、安全、穩定、秩序、生產等。如果這些基礎條件不復存在或部分喪失,則作為“實有權利”的人權將受到極大影響,只會停留在“應然權利”層次上,而毫無現實意義。無論是國際法還是國內法之所以承認并規定絕大部分人權都要受到某種程度的限制,正是為了確保這些基礎條件。在發生疫情時,國家采取的防控措施必然會限制大量的人權;但是,如果不采取任何措施,放任疫情發展,致使基礎條件受到極大破壞,那么人們將更加無法充分享有和行使人權。因此,必須認識到,在放任疫情摧毀享有和行使人權的基礎條件與采取為防控疫情所必要的限制人權的措施之間,國家只能“兩害相權取其輕”;甚至可以說,國家為防控疫情而采取限制人權的措施,正是為了在更高程度上、更大范圍內履行自己的人權義務。任何覺得某一或某些疫情防控措施損害了自己或他人的人權的人,在這一方面都必須銘記《世界人權宣言》第29條宣示的兩項原則:人人對社會負有義務,因為只有在社會中個人人格才可能得到自由和充分的發展;以及為了公共秩序及公共福祉之所需,人人行使其權利和自由得受法律所確定的限制。

因此,無論是國際法還是國內法,均明示或暗示承認和授權國家在發生疫情時,可以基于法律規定的公共衛生等理由限制眾多人權的享有和行使。而且,在發生疫情時,如果通常的權利限制措施已經不敷使用,國際法還為國家提供了非常手段,即《公民權利公約》第4條規定的克減:國家有權在某種緊急狀態危及其生死存亡之時,采取措施,減免履行其人權義務、施加超過限制條款在正常情況下所允許之限度的限制。如新冠病毒流行一樣的重大疫情顯然屬于危及國家生死存亡的緊急狀態,足以成為采取克減措施的理由。據一家非政府組織的統計,截至2020年6月15日,世界上共有89個國家根據國內法宣布了緊急狀態(或類似狀態),其中有17個按照《公民權利公約》第4條第3款的要求,通過聯合國秘書長將其克減措施通知了其他締約國。這一方面表明,新冠疫情的確對各國的生死存亡構成重大威脅,各國不僅有必要限制許多人權,甚至有必要采取克減這種極其非常規的措施;另一方面也表明,國際人權標準已經盡可能預想了這樣的重大危急狀況,為各國如何應對提供了法律空間和手段。

“不隔離,人全沒了”的說法盡管在一定程度上正確,但將其與“隔離,人權沒了”相并列或對立時,似乎意味著為了防控疫情,就顧不得人權,或必然以犧牲人權為代價。對這一方面,必須正確地認識疫情防控所要保障的生命權和健康權與其他人權的辯證關系??梢哉f,人權在根本上關乎人的三大類基本需要——生命與安全,尊嚴、平等與自由,發展。其中,每一類需要盡管都自成目的,但同時也是實現后一類需要的基礎和手段,因此生命與作為其自然延伸的健康不僅僅具有目的性價值,而且——甚至更重要地——具有工具性價值。為了確保生命與健康這一基礎,固然需要限制人的尊嚴、平等、自由和發展,特別是在對生命與健康構成重大威脅的疫情期間。但是,如果認為可以為了保障生命與健康而將人的尊嚴、平等、自由和發展棄之不顧,就等于否定生命與健康的工具性價值,這將極大地縮減生命與健康的價值范圍。實際上,所有遭受新冠病毒影響的國家,都面臨著兩項任務:先是防控疫情,后是重啟正常生活。這充分說明,防控疫情只是手段,恢復人人能充分享有和行使人權的正常狀態才是根本目的;任何將防控疫情和保障人權,或者將保障生命和健康與保障其他權利相對立的認識或做法,都與這一邏輯不相洽。

從辯證法的角度看,疫情防控與人權保障這兩者中,如何防控疫情是主要矛盾,如何保障人權是次要矛盾。這意味著,為了防控疫情的需要,可以甚至有必要限制眾多的人權,不能要求國家在發生重大疫情期間,如同平時一樣尊重和保障人權的享有和行使。然而,即使在重大疫情期間,對于保障人權與限制人權這兩者,前者才是矛盾的主要方面,后者只是矛盾的次要方面。這意味著,為防控疫情采取的任何措施都必須隨時考慮將保障人權作為檢測標準和有力制約,在解決防控疫情這一主要矛盾的同時,充分顧及保障人權這一矛盾的主要方面?!秶H衛生條例》第3條規定的4項執行原則中,第1項就是:“本條例的執行應充分尊重人的尊嚴、人權和基本自由?!弊鳛榈?項“原則”且使用“應”和“充分”的用語清楚地表明,對于《國際衛生條例》第2條所規定的目的和范圍——針對公共衛生危害,預防、抵御和控制疾病的國際傳播,并提供公共衛生應對措施,“尊重人的尊嚴、人權和基本自由”的要求具有貫穿性、強制性和全面性。

無論是以《公民權利公約》為代表的國際人權標準,還是《國際衛生條例》所代表的國際衛生標準,都允許為了防控疫情而限制人權。但是,這種允許絕非一張“空白支票”,意味著國家可以采取其意欲的任何可能限制人權的措施,而不受任何制約。在現實中,侵害人權往往不是表現為對某一或某些權利的公然違反,而恰恰表現為對人權限制(廣義上還包括人權克減)的濫用。因此,國際人權法特別注重制約國家限制人權的措施和行為,并為此發展出一系列精密的標準,對此有大量的實踐理論(jurisprudence)和學理分析可供參考。例如,1984年由31位知名國際法專家提出的《關于〈公民及政治權利國際公約〉的各項限制條款和克減條款的錫拉庫薩原則》(簡稱《錫拉庫薩原則》)所總結的關于限制人權的理由的14項原則,盡管只是學理闡述,但仍可以用來指導為防控疫情而采取的可能限制人權的措施,以盡量避免對人權的不當限制甚至侵害。對于在包括重大突發公共衛生事件在內的緊急狀態時期克減權利,人權事務委員會也曾發布詳細的意見,尤其是針對新冠疫情期間克減《公民權利公約》所規定權利的意見,為防控疫情而宣布緊急狀態、克減權利,提供了有力的指導。對此,聯合國秘書長古特雷斯(António Guterres)也明確聲明:“我們必須確保包括緊急狀態在內的任何緊急措施都具有合法性、相稱性和必要性,絕不能帶有歧視,還要有明確的重點和具體時限,以侵入性盡可能最小的方法保護公眾健康?!?/font>

可以說,在平衡疫情防控與人權保障時,最重大緊要的挑戰并不是直接保障人權,而是如何嚴格遵守無論是國際法還是國內法所規定的對“限制之限制”,不以無謂地犧牲其他人權作為保障生命和健康的代價。這樣的思路也體現在《國際衛生條例》中?!秶H衛生條例》第1條將“充分尊重人的尊嚴、人權和基本自由”列為執行該條例時的原則,但條例中并未直接規定需要尊重的人權和基本自由,反而主要規定了對其列舉的各種措施的限制。如第17條規定,世界衛生組織總干事建議采取的合理措施“對人員的侵擾不超過可適度保護健康”的限度;第22條第3款規定主管當局在采取衛生措施時,“應避免傷害個人并盡可能避免造成不適”;第23條第1款第1項第3目和第31條第2款第1項規定,醫學檢查既要能夠達到公共衛生目標,又要“干擾性最小”;第42條規定,衛生措施應當以“無歧視的方式實施”;第43條第1款規定,該條例并不妨礙國家執行為了應對特定公共衛生危害或國際關注的突發公共衛生事件而采取的衛生措施,但此類措施“對人員的創傷性或干擾性不應大于可合理采取并能實現適當程度保護健康的其他措施”;第45條第1款規定,國家對于涉及身份明確或可查明身份的個人的健康信息,“應保守秘密并匿名處理”,第2款規定,雖然國家為了評估和管理公共衛生危害,可透露和處理個人數據,但同時設定了若干限制條件。

對于新冠疫情期間的防控措施和人權保障,還可以指出三點。其一,新冠疫情具有科學上的未知性,即至少在疫情爆發初期,對于其致病原理、傳染途徑、感染率和致死率、有效防控手段等幾乎所有方面,在科學上都缺乏明確的認識。因此,國家在采取應對措施,包括限制人權的措施時,很可能無法全面充分地顧及對“限制之限制”。這是因為,限制人權的措施需要遵守的合理性、必要性、比例性等要求,都要以準確判斷受到的威脅為基礎,而在疫情爆發之初以及很可能一段時期內,由于其科學上的未知性,實際上很難完全遵守這些要求,對此不能過于苛責。當然,隨著對于疫情在科學上有更多的認識,各國也應隨時根據人權原則作出調整,在科學防控疫情允許的范圍內,盡量減少對人權的限制;另外,在事后的總結和反思中,如何更好地平衡疫情防控與人權保障,也必不可少。

其二,新冠疫情具有影響范圍上的廣泛性,即由于其極高的傳染性,新冠疫情威脅著全世界的每一個人——其短短數月就波及幾乎所有國家就是證明。因此,在發生疫情時,對人權的限制措施可能不同于平時限制人權的個別性和零散性,而是具有總體性和普遍性,這意味著限制措施的類型、范圍和程度,在很大程度上要考慮甚至取決于一個國家的國情即社會狀況、民族特性、文化傳統等方面,以及疫情的具體情況和特點。因此,盡管例如《公民權利公約》中的限制條款具有可普遍適用性,但任何國家采取的具體限制措施的類型、范圍和程度則可能大不相同。在這一方面,可以借用歐洲人權法院創制的概念說,國家在為防控重大疫情而采取的限制人權措施方面,享有極寬的“自由判斷余地”。

其三,為防控新冠疫情而采取的限制人權的措施具有限制和保護的雙重性。在大多數需要限制人權的情況中,限制某人的人權往往是為了保護他人的權利或者是只與該人有遙遠聯系的利益(如國家安全或公共秩序),但許多為了防控疫情而采取的限制人權的措施——最典型的如限制遷徙/行動自由、隱私權和集會自由,對于受到限制的絕大多數人來說,恰恰是為了保護他們自身的生命和健康。即是說,限制措施同時也是保護措施。認識到這一點,會有助于為防控疫情而采取的限制人權的措施得到更好的理解和遵守。

 

  

 

各國民眾必須認識到,政府為有效應對和盡快消除新冠疫情的威脅而采取各種防控措施本身就是在履行國家保障生命權和健康權的人權義務,因此民眾必須盡可能配合,暫時忍受這些措施對人權的限制和影響。但與此同時,還要警惕另一種威脅,即各國為防控疫情而采取的措施過分地限制人權,從而構成對人權之侵害、對國家所承擔之人權義務的違反。巴切萊特明確指出:“應對這一突發公共衛生緊急情況很可能需要采取緊急措施。但是,緊急狀態并不意味著可以為所欲為,無視人權義務?!备鲊鵀榱朔揽匾咔?,可能的確需要限制某些權利的享有和行使,但在國際法或國內法允許的限度內采取措施,就已經足以平衡防控疫情和保障人權的雙重需要。即使如新冠病毒流行這樣的重大疫情,也不能成為一定要采取突破限度、有可能構成侵犯人權的措施的理由??梢哉f,如何在有效防控疫情的同時,在最小程度上限制對人權的享有和行使,是對任何國家的人權治理能力的重大考驗和檢測。對此,最好銘記,“凡是能對當前威脅作出相稱反應,同時保護人權和法治的辦法,就是最好的對策”。

 

作者:孫世彥,中國社會科學院國際法研究所國際人權法研究室主任、研究員。

來源:《國際法研究》2020年第4期。

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