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論地方政府在應對突發公共衛生事件中的發布預警職責

李洪雷、張亮

  要:在應對傳染病引發的突發公共衛生事件中,政府披露信息并非僅指公布疫情,發布預警也是信息披露的另一種重要方式?;趯Α锻话l事件應對法》第43條的體系性考察及其與《傳染病防治法》相關規定關系的梳理,可知發布預警與發布突發事件信息在法律上分屬應急管理中的不同環節;《突發事件應對法》第43條與《傳染病防治法》第19條在形式上存在不一致,但通過運用法律適用規則,可以確定應當適用《突發事件應對法》第43條的規定,不存在需要提交全國人大常委會裁決的法律沖突;雖然相關法律、行政法規和國務院規定中欠缺地方政府發布預警的權限和程序依據,但這不影響政府履行發布預警的職責,地方立法、行政立法或者各級政府依法制定的應急預案都可以作為發布預警的實施依據。

關鍵詞:傳染病疫情   突發公共衛生事件   預警職責   應急預案

 

 

新冠肺炎疫情發生后,圍繞信息披露問題各界有很多討論。這些討論主要集中于《中華人民共和國傳染病防治法》(以下簡稱《傳染病防治法》)第38條關于疫情信息公布的規定。但是在面對可能引發突發公共衛生事件的傳染病時,信息披露并非僅指公布疫情信息,同等重要的至少還有對突發公共衛生事件作出預警,并啟動應急預案來積極應對疫情。在法規范層面,發布預警的依據為《中華人民共和國突發事件應對法》(以下簡稱《突發事件應對法》)第43條,但該條能否適用以及具體如何適用,還要基于對突發事件應急管理制度的體系性思考,尤其是對發布預警和發布信息的行為差異、《突發事件應對法》和《傳染病防治法》的適用關系以及預警的具體實施依據等問題進行規范分析。

一、信息披露行為的差異辨識與規范分析

(一)發布預警與發布信息的差異辨識

《傳染病防治法》第38條第3款規定:“傳染病暴發、流行時,國務院衛生行政部門負責向社會公布傳染病疫情信息,并可以授權省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門向社會公布本行政區域的傳染病疫情信息?!钡?,在由傳染病引發的突發公共衛生事件中,公布疫情并非信息披露的唯一途徑,縣級以上政府還可以依據《突發事件應對法》第43條發布預警。在突發公共事件應急管理制度的框架下,從決策標準、立法體系、法律效果等不同角度進行考察,可以發現二者是不同的信息披露途徑。

1. 決策標準

應急主體作出發布預警或發布信息的決策標準不同。在突發事件中,發布預警的時點是在突發事件發生之前,其理論依據為風險預防原則(precautionary principle),即在存在風險但缺乏科學確定性證明會造成損害的前提下就采取預防措施?!锻话l事件應對法》要求預警行為不僅應當“及時”,還要“適時調整”,也即根據形勢發展的需要和所獲信息的增多,不斷對相關措施進行優化乃至更正。發布信息則針對已經發生的突發事件,必須是相對明確的研判結論,如本次疫情初期的信息發布之所以重要,在于其隱含了對不明原因傳染病的認定行為。進一步而言,兩類行為所蘊含的風險治理功能不同?!秱魅静》乐畏ā分袑Πl布疫情信息的要求為及時、準確,即在預警功能的基礎上,更著眼于傳染病疫情發生后的應急與救治,旨在最大程度地隔離感染源、切斷傳播途徑、保護易感群體,而這些措施必須基于對疫情有相對準確的了解。

2. 法律效果

發布預警和發布信息分別產生不同的法律效果。政府在發布預警后有職責根據預警級別進一步采取措施,包括加強監測、組織專家研判、輿論管理、安置弱勢群體、管制公共場所等,但本質上仍是常態管理的措施。這種行為對公民而言更接近行政指導,只產生引導公眾自發、自主選擇避險的警示效果,而不會產生法律上權利義務的實際影響。與此不同,突發事件中的發布信息是法律上應急管理的起點,政府據此行使相應權力和承擔相應責任,依法對相關單位和個人采取措施。比如本次疫情信息發布后,通過法定程序將事實上的傳染病轉化為法定傳染病,政府就可以實施《傳染病防治法》中規定的劃定疫區、對傳染病患者強制隔離、區域封鎖等高權性的醫療防控措施。同時,公民的權利義務狀態也會受到影響,個人因此而被課予《突發事件應對法》第11條第2款規定的參與應急措施的公法義務。

3. 立法體系

通過對立法體系的考察可知,發布預警和發布信息分屬應急機制中的不同環節。在《突發事件應對法》體系中,突發事件的預警和突發事件的公布規定在不同的章節,明顯屬于不同的信息公布途徑?!秱魅静》乐畏ā返?span lang="EN-US">38條和第19條分別規定了傳染病的疫情信息公布和傳染病的預警。另外,國務院2006年發布的《國家突發公共事件總體應急預案》的工作核心是“居安思危,預防為主”,要求各級政府“堅持預防與應急相結合”,為落實這一原則,我國建立了應急管理預警機制、應急保障機制和恢復重建機制等三大工作機制??梢?,在我國應急管理法律制度中,突發事件的預警與信息發布明顯都有獨立的地位。

綜上可知,發布預警與發布信息是應急管理中的兩類行為,在突發公共衛生事件中發揮不同的風險治理功能,不能歸為同一信息披露行為。在不明原因傳染病引發的突發公共衛生事件中,雖然地方政府沒有能力對疫情作出準確定性,無法采取《傳染病防治法》中規定的強制治療措施,但是面對疫情傳播擴散的現實危險,地方政府有權力也有職責及時發布預警,向公眾告知不明原因傳染病的流行風險以及防控建議,或者對公眾聚集性活動進行有效管制。

(二)突發事件預警的規范分析

預警制度是指根據有關突發事件的預測信息和風險評估結果,依據突發事件可能造成的危害程度、緊急程度和發展態勢,確定相應預警級別,標示預警顏色,并向社會發布相關信息的制度?!锻话l事件應對法》是我國應急管理領域的基本法律。該法第43條規定:“可以預警的自然災害、事故災難或者公共衛生事件即將發生或者發生的可能性增大時,縣級以上地方各級人民政府應當根據有關法律、行政法規和國務院規定的權限和程序,發布相應級別的警報,決定并宣布有關地區進入預警期,同時向上一級人民政府報告,必要時可以越級上報,并向當地駐軍和可能受到危害的毗鄰或者相關地區的人民政府通報?!痹摋l是縣級以上地方各級政府發布突發事件預警的權限依據,同時也意味著發布預警是其應當履行的法定職責。以下進行具體分析:

1. 預警主體

突發事件的預警主體為“縣級以上地方各級人民政府”,但是各類突發事件的特點不同、情形復雜,具體的權限和程序規定還應當依照其他專門法律、行政法規和國務院規定?!吨腥A人民共和國防洪法》將防汛預警權基于就近原則授予縣級以上政府的防汛指揮部,是為了能及時應對洪澇災害?!吨腥A人民共和國防震減災法》則將地震預報主體嚴格限定于國務院或者特定條件下的省級政府,這是出于地震相關信息可能導致重大社會影響的考慮,地震預測必須保持極高的權威性。

2. 預警行為

預警行為包括發布、報告、通報等三種形式,分別針對不同對象。雖然發布行為的對象在條文中未予明確,但是連鎖產生的預警效果是“決定并宣布有關地區進入預警期”,結合《突發事件應對法》第44、45條的規定,在進入預警期后政府要向社會公布“與公眾有關的突發事件預測信息和分析評估結果”“可能受到突發事件危害的警告”“有關采取特定措施避免或者減輕危害的建議、勸告”等信息,據此可以判斷發布預警是對社會公眾所為。此外,在宣布有關地區進入預警期的同時,預警主體還要報告上級政府,以及通報當地駐軍和可能受到危害的毗鄰或者相關地區政府??梢?,預警行為分為外部的發布警報以  及內部的報告和通報。根據法律條文結構和內容的分析,三者應當同步推進。

3. 預警條件

“可以預警的自然災害、事故災難或者公共衛生事件即將發生或者發生的可能性增大時”是發布預警的條件。雖然《突發事件應對法》第3條規定的突發事件包括自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件,但是預警機制不適用于社會安全事件,這類人為風險另由本法第21條的矛盾糾紛調解機制予以防范。針對法定的突發事件類型,預警主體根據“可以預警”和“即將發生或者發生的可能性增大”兩個要件來判斷是否發布預警以及如何預警?!翱梢灶A警”指的是根據當下客觀技術標準的認知水平,雖然風險具有不確定性,但是在風險決策的特定時點,只有先對這類風險事實進行客觀定位,才可能結合主觀風險認知作出合理預判?!凹磳l生或者發生的可能性增大”的主觀認知要件屬于不確定法律概念,在《突發事件應對法》第42條中被進一步細化為“發生的緊急程度、發展勢態和可能造成的危害程度”等要素,并據此轉化為一級至四級預警的可操作標準,這套標準由國務院或國務院確定的部門來制定,目前分散于各類國務院部門規章和各級應急預案之中。

因此,根據《突發事件應對法》第43條的規范分析,縣級以上各級政府預測突發事件可能發生時,有權力也有職責向社會公眾發布預警。新型冠狀病毒引起的肺炎是一種突發原因不明傳染病,這類突發公共衛生事件屬于《突發事件應對法》的調整范圍,但是如何理解該法第43條規定的預警權限和程序,還要根據其他法律、行政法規以及國務院規定的規定,在法規范層面作進一步分析。

二、對《突發事件應對法》與《傳染病防治法》中預警規定不一致的理解

《傳染病防治法》第19條規定:“國務院衛生行政部門和省、自治區、直轄市人民政府根據傳染病發生、流行趨勢的預測,及時發出傳染病預警,根據情況予以公布?!备鶕撘幎?,只有國務院衛生行政部門和省級政府才有權發出傳染病預警。根據權威機構對《傳染病防治法》第19條的釋義,傳染病預警發布權限設定為省級以上衛生行政部門,是為了保證傳染病預警的嚴肅性、權威性、科學性和準確性,協調疾病控制與社會發展。該條與《突發事件應對法》第43條的規定不一致,由此產生不同解釋。

(一)解釋分歧

第一種觀點認為,根據新法優于舊法、特別法優于一般法的法律沖突規則,應當優先適用《傳染病防治法》的規定,發布傳染病預警的主體必須是國務院或省級的衛生行政部門。由于《突發事件應對法》與《傳染病防治法》都是全國人大常委會制定的法律,根據我國《立法法》第92條,同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章,特別規定與一般規定不一致的,適用特別規定;新的規定與舊的規定不一致的,適用新的規定。首先,這兩部法律的相關規定為一般規定和特別規定的關系。突發公共衛生事件是一種法定的突發事件類型,傳染病疫情是突發公共衛生事件中的一種特殊類型。根據《突發事件應對法》第3條,該法所調整的突發事件涵蓋了“自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件”,而《傳染病防治法》的相關規定只涉及傳染病引發的公共衛生事件,屬于特別規定。因此在兩法均有明確規定的情況下,應當依據《傳染病防治法》的特別法規定,將發布預警的權限限縮為國務院或省級的衛生行政部門。其次,這兩部法律為新法與舊法的關系?!锻话l事件應對法》是2007年制定的,而《傳染病防治法》雖然于1989年制定,但是在2013年進行了修正。因此,應當優先適用作為新法的《傳染病防治法》的規定。

第二種觀點認為,《突發事件應對法》與《傳染病防治法》對于同一預警事項的相關規定出現不一致,屬于法律之間對同一事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致,無法確定如何適用,應當提交全國人大常委會裁決。具體而言,一方面從調整對象來看,《傳染病防治法》的相關規定作為《突發事件應對法》相關規定的特別規定,應當優先適用。另一方面,《突發事件應對法》是2007年制定,屬于新規定,而《傳染病防治法》是1989年制定,屬于舊規定。雖然《傳染病防治法》在2013年進行了修正,但并未修改與《突發事件應對法》第43條有沖突的第19條。因此,這兩個法律的相關規定之間的沖突屬于新的一般規定與舊的特別規定的沖突,無法依照《立法法》第92條規定的特別規定優于一般規定、新規定優于舊規定來確定適用。我國《立法法》第94條規定,法律之間對同一事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致,不能確定如何適用時,由全國人大常委會裁決。因此,建議全國人大常委會對《突發事件應對法》第43條與《傳染病防治法》第19條之間的不一致進行裁決。

(二)誤解的本質

從立法目的以及立法技術來看,上述兩種理解都是不準確的。最大的問題是誤解了《突發事件應對法》和《傳染病防治法》的關系。突發公共衛生事件是《突發事件應對法》起草時重點關注的一類突發事件類型,也是該法明確列舉的調整對象,而傳染病疫情又是引發突發公共衛生事件最為典型的情形之一(2003年“非典”疫情是《突發事件應對法》起草的一個重要背景),因此對于傳染病引發或者可能引發突發公共衛生事件時,原則上當然應當適用《突發事件應對法》的規定。而《傳染病防治法》中關于預警的規定,應理解為僅適用于不會引發突發公共衛生事件的傳染病的預警。

進一步而言,考察預警內容也可以發現兩者的實質差異?!秱魅静》乐畏ā分械膫魅静☆A警系針又對傳染病發生、流行趨勢的專業研判,屬于衛生系統內部的日常監測系統?!锻话l事件應對法》中的突發事件預警則屬于應急管理系統,對前者是包含關系。在突發公共衛生事件中,兩套系統必然會發生交叉,但各自的工作職能是不同的。根據突發事件應急管理體制統一領導、綜合協調、分類管理的運作結構,在面臨突發公共衛生事件時,傳染病預警是突發事件預警的基礎,地方政府需要在衛生系統專業研判的基礎上作出綜合性的應急決策。在此意義上,傳染病預警和突發事件預警的性質也不應相同。

另外,《突發事件應對法》制定于2007年,《傳染病防治法》制定于1989年。盡管《傳染病防治法》在2013年進行了修改,但這次修改不是全面修訂,與傳染病引發或者可能引發公共衛生事件的相關條文未作修改,應當理解為按照《突發事件應對法》的相關規定實施。我們同意上述觀點所提出的,根據新法優于舊法的原則,應當適用《突發事件應對法》。需要補充的是,我們不可想象,在2007年到2013年之間適用《突發事件應對法》,而2013年之后僅僅因為《傳染病防治法》修改了其他不相關的條文,而與其相關的條文沒有任何變化,就在處理傳染病引發或者可能引發公共衛生事件時,改為適用《傳染病防治法》的規定。

概言之,基于立法目的和立法技術的分析,我們認為《突發事件應對法》第43條與《傳染病防治法》第19條在形式上存在不一致,但通過運用法律適用規則,可以確定應當適用《突發事件應對法》第43條的規定,不存在需要提交全國人大常委會裁決的法律沖突。因此,由傳染病引發的突發公共衛生事件的預警權限,應當適用《突發事件應對法》的規定。循此思路,我們也應當認識到,傳染病疫情與突發公共衛生事件的法律性質完全不同。并非所有傳染病疫情的危害程度都足以引發突發公共衛生事件,如某地區暴發一種流行性感冒,在《傳染病防治法》中屬于丙類傳染病,當地衛生行政部門當然可以認定為傳染病疫情,但未必構成突發公共衛生事件。

突發公共衛生事件和傳染病疫情的主管機關均為衛生行政部門,但是兩者存在事實上的高度重合和規范上的本質差異。原衛生部和衛計委曾分別制定《突發公共衛生事件與傳染病疫情監測信息報告管理辦法》《突發公共衛生事件相關信息報告管理工作規范(試行)》及《傳染病信息報告管理規范》等予以明確,但是相關規范中卻未對預警權限作出規定。在制度設計上,《突發事件應對法》的規定更有利于地方政府行使應急職權,而《傳染病防治法》更傾向謹慎而專業的研判。但是本次疫情初期,地方政府在工作開展中卻普遍以《傳染病防治法》為依據,其妥當性也值得反思。

三、發布預警的實施依據

雖然可以將《突發事件應對法》第43條作為地方政府發布預警的一般依據,但是該條規定,“可以預警的自然災害、事故災難或者公共衛生事件即將發生或者發生的可能性增大時,縣級以上地方各級人民政府應當根據有關法律、行政法規和國務院規定的權限和程序,發布相應級別的警報……”檢索包括《突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》在內的相關法律、行政法規和國務院規定,我們又發現,目前并無上位法對各級政府發布預警的權限和程序作出直接規定,這是否意味著各級政府就不能發布預警?

(一)地方細化的正當性

我們認為,沒有明確的直接規定并不意味著沒有規定,而應當理解為,其他法律、行政法規和國務院規定對預警有特殊規定的,適用特殊規定,如《防洪法》和《防震減災法》的規定都改變了《突發事件應對法》中的預警主體;沒有特殊規定的,則依據本條規定的權限來實施。換言之,該法第43條規定的政府預警職責,不能因規定不明確就解釋為限縮甚至推卸責任。我國已有7部省級地方性法規、1部省級地方政府規章以及部分規范性文件,對地方政府實施《突發事件應對法》的內容作了進一步細化,其中均包括縣級以上政府的預警權限和程序的內容,在一定程度上可以佐證這種解釋思路。

另外,我們也看到,目前對預警職責予以重視并進一步細化立法的地區不多?!锻话l事件應對法》和其他行政性法律完全可能由于行政機關的消極不作為的拖延或者因為實施條件不成熟無法實施而成為一紙空文。因此,政府對于非常法律形成的推動,除了應急管理法律法規體系,最主要的還在于建立應急預案體系?!锻话l事件應對法》第17條第3款規定:“地方各級人民政府和縣級以上地方各級人民政府有關部門根據有關法律、法規、規章、上級人民政府及其有關部門的應急預案以及本地區的實際情況,制定相應的突發事件應急預案?!痹撘幎梢暈閷Φ胤綉鳖A案制定權限的概括性授權。同時該條第4款規定:“應急預案制定機關應當根據實際需要和情勢變化,適時修訂應急預案?!边@意味著制定機關還有依法及時修訂和完善應急預案的職責,否則如造成突發事件的發生或損害的擴大,則應當承擔相應的法律責任。因此,通過法律、行政法規的概括授權以及作為國務院規定的國家突發事件總體、專項、部門應急預案的具體授權,地方政府獲得制定應急預案的權力和職責,其中就包括預警的內容。據此考察,可以發現各地應急預案中普遍建立了預警機制,明確規定由相應地方政府實施。

地方政府制定的應急預案在形式上屬于行政規范性文件,在實質效力上可分為兩部分:一部分是應急管理領域相關法律依據的梳理整合,可以為應急執法提供明確的依據指引;另一部分則是解釋和執行上位規則的具體規定,甚至是創設、補充若干必要的制度以彌補立法上不足的過渡性安排。目前在我國應急法律制度的架構下,這類應急預案的合法性判斷比較寬松,但是其規范效力既然及于行政相對人,那么對行政機關自然也應具有約束力。

(二)地方細化的合理性

對于預警的實施依據問題,無論是地方立法、行政立法,還是由各級政府制定的應急預案,均體現了我國突發事件應急管理體制中的分級負責原則。即突發事件發生后,首先由事發地的縣級以上政府及其有關部門按照突發事件的性質、涉及的范圍、造成的危害程度,作出相應級別的應急反應。具體至突發公共衛生事件,包括區域分級和程度分級。根據《突發事件應對法》《國家突發公共事件總體應急預案》《突發公共衛生事件分級標準》等規定,各類突發公共衛生事件分為四級,即Ⅰ級(特別重大)、Ⅱ級(重大)、Ⅲ級(較大)和Ⅳ級(一般),各級的應對需求和負責層級完全不同。這說明,針對不同級別的突發事件,需要動用的人力物力也是需要作出相應調整的。這種自下而上的應急事權模式要求地方政府是預防、應對、防止突發事件發生和擴散的第一責任人,實施應急處置的統一權力。如果地方政府認為可能發生重大或者特別重大突發事件,超出本轄區范圍或處置能力的,則可以依法上報。如果屬地政府沒有提出請求,表明其有能力應對事件,上級政府不應干預事件應對,以減少屬地政府在救援黃金期內對接上級領導的成本。但是,這樣的分級負責制不得成為地方政府瞞報的正當理由,因為應急管理體制由各級地方政府負責構建的前提是風險信息通報暢通。

簡而言之,雖然有關法律、行政法規和國務院規定中欠缺各級政府發布預警的實施依據,但這不影響政府履行發布預警的職責,地方立法、行政立法或者各級政府根據上位法授權來制定切實可行的應急預案都可以作為發布預警的實施依據。

四、完善我國預警制度的建議

上述分析完成了對地方政府應當發布預警的規范論證,但是根據對《突發事件應對法》和《傳染病防治法》的體系性解讀,我們也看到,由傳染病引發的突發公共衛生事件應急管理中,現行相關立法確實存在進一步提升的空間。為提高法律的明確性、避免法律適用上的爭議,本文對適用、完善《傳染病防治法》和《突發公共衛生事件應急條例》提出幾點建議。

(一)《突發事件應對法》第43條與《傳染病防治法》第19條的關系澄清

《突發事件應對法》第43條與《傳染病防治法》第19條在形式上存在的不一致,不屬于《立法法》第94條規定的“法律之間對同一事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致,不能確定如何適用”的情形,不需要全國人大常委會裁決。但為增加法律適用的確定性,可以由全國人大常委會法工委以法律詢問答復的形式對兩部法律之間的關系加以澄清。

(二)構成突發公共衛生事件的傳染病的法律適用指引

當傳染病引發或者可能引發突發公共衛生事件時,盡管我們認為應當適用《突發事件應對法》的規定,而《傳染病防治法》中關于預警的規定僅適用于不會引發突發公共衛生事件的傳染病的預警,但從立法技術上考慮,《傳染病防治法》的現行規定確實容易將“發布預警”與“發布疫情”混同為同一信息披露行為,由此產生“未經授權不能披露”的誤解。建議在《傳染病防治法》的修改中予以回應,在立法上明確區分構成突發公共衛生事件的傳染病與一般傳染病,且前者應當適用《突發事件應對法》。

(三)突發公共衛生事件預警機制的立法細化

《突發公共衛生事件應急條例》的立法體例雖然完整,但是對預警發布的條件、內容、方式和程序等未作詳細規定,導致地方政府在應對由傳染病引發的突發公共衛生事件時,普遍將發布預警狹隘地理解為行政系統內部對傳染病疫情的上報通報機制,對發布外部預警有所忽視,嚴重偏離《突發事件應對法》的立法本意,存在疫情防控時機被延誤的重大隱患。因此,建議通過修改《突發公共衛生事件應急條例》,對發布預警的權限和程序等內容作出詳細規定。在職責上明確縣級以上地方政府在面對由傳染病引發的突發公共衛生事件中,同步執行內部報告、通報和外部發布警報等三套預警工作機制。同時可以參考比較成熟的地方規定,將預警形式予以規范,如明確預警信息應當包括預警類型、預警級別、起始時間、可能影響范圍、警示事項、應采取的措施和發布單位、發布時間等內容。

 

作者:李洪雷,法學博士,中國社會科學院法學研究所副所長、研究員,中國社會科學院大學法學院教授、博士生導師。

來源:載《中國社會科學院研究生院學報》2021年第4期,注釋從略,全文請見原刊。

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