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勞動者因疫情無法正常勞動的工資支付分擔機制

謝增毅

 

摘要:新冠肺炎疫情期間,我國勞動者因疫情無法正常勞動的工資支付規則存在的主要問題是,法律法規不完善,部分規則上位法依據不足;各地出臺的規則不統一,差異較大;企業工資負擔比較重,缺乏工資支付的分擔機制。疫情屬于不可抗力,企業因疫情停工停產和勞動者因疫情無法提供勞動的原因和效果具有社會性,勞動者未勞動期間的工資支付成本不宜只由企業承擔。我國應借鑒域外有益經驗,建立企業在疫情等不可抗力發生時的工資支付社會保險分擔機制,擴大失業保險金使用范圍,用于補貼企業的工資支付成本。

關鍵詞:新冠肺炎;勞動者;工資;分擔機制;失業保險

 

2020年新冠肺炎疫情期間,大量企業停工停產,許多勞動者處于待崗狀態,部分勞動者因患病等原因接受隔離或因政府采取緊急措施等無法正常提供勞動。疫情期間大量勞動合同無法正常履行,在此期間工資待遇如何確定,是一個十分重要的問題。明確疫情期間勞動者工資待遇規則,合理分配疫情造成的損失,有利于化解勞資糾紛,促進勞動關系和諧穩定。

 

一、勞動者因疫情無法正常勞動的工資規則現狀及爭議

 

勞動關系是持續性的合同關系。在疫情期間,政府為了疫情防控,采取了緊急措施,包括延長春節假期,要求企業停工停產,新冠肺炎病人、疑似病人、密切接觸者等接受隔離或醫學觀察等,一些城市采取“封城”措施限制人員流動,一些社區限制人員出行等等,都對勞動關系造成影響,許多勞動者無法正常提供勞動,相應的工資規則也相當復雜。以下主要分析企業停工期間以及勞動者因患病等原因被隔離等情形而無法提供正常勞動時的工資支付規則及存在的爭議。

(一)企業停工期間勞動者的工資待遇

國務院辦公廳于2020年1月26日發布了《關于延長2020年春節假期的通知》,決定延長2020年春節假期至2月2日,2月3日起正常上班。因疫情防控需要,各地陸續出臺了2月3日以后企業延遲復工的通告。除了一些和疫情防控以及城市運行和居民生活保障等有關的特殊行業和特殊單位,許多地方都將允許企業復工的時間定為2月10日之后。許多企業受疫情影響也在政府允許的復工時間之后陸續復工復產。因此,疫情期間大部分企業因執行政府停工要求或受疫情影響而停工,企業停工停產期間勞動者的工資待遇標準是一個重要問題。人社部辦公廳2020年1月24日發布的《關于妥善處理新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控期間勞動關系問題的通知》(人社廳明電〔2020〕5號,以下簡稱《通知》)對此做了規定,其內容和1994年發布的《工資支付暫行規定》第12條的內容基本一致。該《通知》規定:“企業停工停產在一個工資支付周期內的,企業應按勞動合同規定的標準支付職工工資。超過一個工資支付周期的,若職工提供了正常勞動,企業支付給職工的工資不得低于當地最低工資標準。職工沒有提供正常勞動的,企業應當發放生活費,生活費標準按各省、自治區、直轄市規定的辦法執行?!币虼?,因疫情停工的,區分第一個工資支付周期和之后的階段,勞動者享受不同待遇。由于疫情屬于不可抗力,從合同法原理看,如果勞動者因疫情無法提供勞動的,企業可以不支付工資。但工資涉及勞動者的基本生活保障,且企業具備較強的風險承擔和風險轉移能力,因此,我國有關企業停工停產的工資規定也有一定合理性。但該《通知》未區分企業停工停產是由于執行政府規定,還是由于自身生產經營原因導致的停工停產。嚴格說來,企業在政府禁止開工期間停工的屬于執行政府規定,和企業自身生產經營無關;而受疫情影響,企業因生產經營困難而停工的,主要是企業基于自身經營的考慮。區分這二種情形下企業的工資支付責任,似更為合理。

(二)新冠肺炎患者、疑似病人和其他被隔離者的工資待遇

疫情防控期間,新冠肺炎患者、疑似病人以及其他被隔離者的工資待遇問題備受關注,十分復雜,現有立法規定較少?!秱魅静》乐畏ā返?1條規定,對已經發生甲類傳染病病例的場所或者該場所內的特定區域的人員,地方人民政府可以實施隔離措施?!霸诟綦x期間,實施隔離措施的人民政府應當對被隔離人員提供生活保障;被隔離人員有工作單位的,所在單位不得停止支付其隔離期間的工作報酬?!薄秱魅静》乐畏ā返?9條也規定,醫療機構發現甲類傳染病時,應當及時“采取下列措施:(一)對病人、病原攜帶者,予以隔離治療,隔離期限根據醫學檢查結果確定;(二)對疑似病人,確診前在指定場所單獨隔離治療;(三)對醫療機構內的病人、病原攜帶者、疑似病人的密切接觸者,在指定場所進行醫學觀察和采取其他必要的預防措施?!薄搬t療機構發現乙類或者丙類傳染病病人,應當根據病情采取必要的治療和控制傳播措施?!币虼?,醫療機構也可以對相應的人員進行隔離或醫學觀察,但第39條并未明確隔離期間相關人員的工資待遇?!秱魅静》乐畏▽嵤┺k法》第49條規定:“甲類傳染病疑似病人或者病原攜帶者的密切接觸者,經留驗排除是病人或者病原攜帶者后,留驗期間的工資福利待遇由所屬單位按出勤照發?!痹撧k法制定于1991年,《傳染病防治法》先后于2004年和2013年進行了修訂,該辦法是否還有效,不無疑問。而且,該條規定也僅僅適用于“傳染病疑似病人或者病原攜帶者的密切接觸者”,不包括因其他原因被隔離的人員?!豆べY支付暫行規定》也未對傳染病患者或其他被隔離人員的工資待遇作出規定。

為應對疫情需要,《通知》規定,“對新型冠狀病毒感染的肺炎患者、疑似病人、密切接觸者在其隔離治療期間或醫學觀察期間以及因政府實施隔離措施或采取其他緊急措施導致不能提供正常勞動的企業職工,企業應當支付職工在此期間的工作報酬”。據此,企業應當支付職工不能正常工作期間的工作報酬的對象包括“四類主體”:新冠肺炎患者、疑似病人、密切接觸者在其隔離治療期間或醫學觀察期間的,以及因政府實施緊急措施導致不能提供正常勞動的企業職工。該條規定仍存在模糊之處,需要進一步明確。

1.《通知》規定的“新型冠狀病毒感染的肺炎患者、疑似病人、密切接觸者在其隔離治療期間或醫學觀察期間”應做合理解釋,尤其應區分“隔離治療期間”和“醫療期”,前者強調“隔離”,而非一般的“治療”。隔離期結束后,對仍需停止工作進行治療的職工,企業應按醫療期有關規定支付病假工資,而非“工作報酬”。人社部也在官方意見中指出:“對因依法被隔離導致不能提供正常勞動的職工,企業按正常勞動支付其工資。隔離期結束后,對仍需停止工作進行治療的職工,按醫療期有關規定支付工資?!?/font>

2.《通知》規定企業應當支付的標準是“工作報酬”,但“工作報酬”應包括哪些報酬并不清晰。按照上述人社部的官方意見,“工作報酬”是勞動者“正常勞動”的報酬。由于這些人員實際不能提供正常勞動,報酬應主要包括基本工資或勞動合同約定的固定工資,一般不應包括獎金、績效和企業的福利,以避免企業負擔過重。此外,對于不遵守政府防控措施,導致被隔離治療或接受醫學觀察的,應另作處理。法理上,如果勞動者存在過錯,應承擔相應責任或減輕對方責任。例如,山東省高級人民法院發布的《山東高院民一庭關于涉疫情勞動爭議案件法官會議紀要》規定:“職工不遵守政府防控措施,導致被隔離治療或接受醫學觀察,職工主張該期間勞動報酬的,一般不予支持?!鳖愃频囊幎ㄖ档每隙?。

3.“因政府實施隔離措施或采取其他緊急措施導致不能提供正常勞動的企業職工”,究竟包含哪些情形需要明確。由于該條規定比較含糊,目前各地的規定也存在差異。比如,安徽省合肥市中級人民法院、合肥市勞動人事爭議仲裁委員會2020年3月10日發布的《關于妥善處理新冠肺炎疫情引發的勞動爭議案件的規范指引(暫行)》規定:“因政府實施隔離措施或采取其他緊急措施不能提供正常勞動的職工具體應包括:湖北等疫情重點地區無法返回的職工,因執行工作任務出差至重點疫情地區未能及時返回的職工,按照政府規定實行14天的定點集中、單間隔離觀察或者7天隔離觀察的職工,政府采取交通管制等緊急措施導致未能按期返崗的職工,因疫情封閉小區導致未能按期返崗的職工,企業要求自行隔離的職工及其他因政府相關規定不能提供正常勞動的職工等?!痹撘幎ㄟm用的范圍較寬。而重慶市高級人民法院民一庭2020年2月《關于審理涉新型冠狀病毒肺炎疫情民事案件若干問題的解答》,只明確了前三類人員的勞動報酬,即“新型冠狀病毒肺炎患者、疑似感染者、密切接觸者在隔離治療、醫學觀察期間的勞動報酬”,沒有規定“因政府實施隔離措施或其他緊急措施,導致不能提供正常勞動的職工”的工資待遇。

4.工資待遇標準不夠合理?!八念愔黧w”的工資待遇標準不夠合理,特別是“因政府實施隔離措施或采取其他緊急措施導致不能提供正常勞動的企業職工”的工資規定可能造成企業較重的負擔。由于政府實施隔離措施或采取其他緊急措施的情形較多,且可能持續時間較長,對于“因政府實施隔離措施或采取其他緊急措施不能提供正常勞動的職工”的待遇標準,參照有關企業停工停產的規定似更為合理。原因在于,企業因疫情停工停產的,主要是由于疫情以及企業生產經營陷入困境,和勞動者無關;而勞動者接受隔離,原因在于疫情和勞動者,和企業無關。而且,這兩種勞動者無法正常工作的情形的主要原因都是疫情。因此,因勞動者接受隔離,企業的工資支付標準不應比企業停工時的工資標準高。筆者建議,對于《通知》規定的“第四類人員”的工資待遇可參考企業停工期間的工資待遇標準,即在第一個工資支付周期的,單位發給工作報酬,超過一個工資周期的,企業應當發放生活費。事實上,一些地方也采取了和《通知》規定不完全一致的做法。例如,浙江省規定:“因政府采取封鎖疫區等緊急措施導致職工不能按期返崗提供正常勞動的,參照國家和省關于停工、停產期間工資支付相關規定執行,即在一個工資支付周期內的,按照勞動合同約定的標準支付勞動者工資。超過一個工資支付周期的,企業應當按照不低于當地最低工資標準的80%發放生活費?!边@樣的規定似更為合理。

 

二、勞動者因疫情無法正常勞動的工資支付規則存在的主要問題

 

(一)法律法規不完善,部分規則上位法依據不足

我國《勞動法》和《勞動合同法》等法律法規中有關工資的規定較為粗疏,立法不完善?!秱魅静》乐畏ā泛鸵咔橛嘘P的工資待遇規則也非常有限?,F行有關工資的規定主要是《工資支付暫行規定》。該規定制定于1994年,那時我國剛剛實行市場經濟體制,該文件的很多規定至現在已嚴重滯后,而且該規定屬于部門規章,公信力和強制性不足。由于工資待遇事關勞動者基本權利和生活保障,也關涉企業用工成本和重大利益,因此,有關工資的立法應主要體現在國家的法律法規中,不宜由部門規章來規定。由于國家立法不完善,導致疫情期間出臺的一些政策文件的法律法規依據不足。比如《通知》有關“新型冠狀病毒感染的肺炎患者、疑似病人、密切接觸者在其隔離治療期間或醫學觀察期間”的工資待遇依據并不明確。由于疫情的特殊性,疫情期間的許多工資待遇問題也存在立法空白。比如,政府要求企業停工的期間的法律性質及勞動者工資支付標準,“工作報酬”應包括哪些報酬,“政府實施隔離或采取其他緊急措施”如何界定都存在疑問。

(二)各地出臺的規則不統一,差異較大

由于立法不完善,國家層面出臺的規則數量有限,各地為了疫情防控和推進企業復工復產也及時出臺了大量包括工資在內的有關勞動就業的意見或規則。這些規則之間存在較大差異。例如對政府要求企業停工的期間的性質以及勞動者的工資待遇標準就存在不同規定,對推遲復工期間用人單位是否可以單方安排勞動者帶薪年休假也存在不同規定?!耙蛘畬嵤└綦x措施或采取其他緊急措施不能提供正常勞動的職工”范圍以及工資標準也存在較大差異。隨著復工復產的加速推進,我國勞動力尤其是農民工跨地區、跨省份流動是普遍現象,因此,各地工資規則差異過大的不合理性是顯而易見的。

(三)企業工資負擔比較重,缺乏工資支付的分擔機制

疫情期間,國務院有關部門和地方出臺的文件通常規定企業在勞動者接受隔離治療或醫學觀察期間、企業停工停產期間,包括政府采取其他緊急措施(例如“封城”等限制出行措施)導致勞動者無法正常勞動時,要支付勞動者正常工資或其他待遇。由于工資涉及勞動者基本生活保障,不宜完全奉行“不勞動、無工資”的市場規則,這樣的規定也有利于保護勞動者。但這些工資政策存在企業負擔較重的問題。受疫情影響,大量企業經營困難,市場萎縮,很多企業舉步維艱,在企業停工停產以及勞動者無法正常提供勞動的情形下依然要承擔工資等待遇的支付義務,對企業而言負擔過重,不利于企業減少裁員,也不利于企業走出困境。例如,重點疫區實行“封城”的時間比較長(例如,湖北省武漢市“封城”76天),員工因此無法提供勞動的時間較長,一些員工返回企業所在地之后,可能還要接受隔離觀察,企業可能要在勞動者未工作的情形下支付其約3個月甚至更長時間的工資,這對于處于困境的企業而言是沉重負擔,而且這部分人員數量巨大。例如,根據2020年3月30日媒體報道,北京市預計利用20天完成20萬余名在湖北人員返京的分流安置工作。其中很大部分屬于務工人員,許多企業支付工資面臨較大困難。

 

三、建立勞動者因疫情無法正常勞動的工資支付分擔機制的必要性

 

(一)勞動者因疫情無法正常勞動的原因和效果具有社會性

勞動者由于疫情不能提供正常勞動具有明顯的社會屬性,其后果不宜只由企業或勞動者承擔。對勞動者而言,疫情屬于突發公共衛生事件,勞動者接受隔離的原因和效果具有社會性。首先,勞動者因感染病毒等被隔離的原因多種多樣,許多人是在不知情的情況下感染病毒的,例如不知他人是感染者,無意識地或者被動地與感染者發生密切接觸(比如搭乘同一交通工具)等,這種風險主要來自疾病本身或者他人,和一般的由于自身身體原因患病明顯不同。其次,患者或疑似病人等接受治療或者隔離,不僅有利于本人,也有利于減少病毒傳播,有助于疫情防控。而且,和一般患病不同,接受隔離者在隔離期間,行動自由受到一定限制,其隔離期間也應享受一定待遇。最后,更為重要的是,隔離的決定往往是政府或醫療機構依法作出的,患者或接受隔離者在此期間的工資待遇等風險或損失,自然也不應只由被隔離者和用人單位承擔,政府或社會也應承擔相應責任。同理,疫情屬于不可抗力,企業為了遵守政府有關停工停產的決定而停工停產,為疫情防控和公共衛生安全也作出了貢獻,企業自身則要面臨停工停產帶來的損失。企業面臨生產經營困境的原因也主要來自于疫情,而不是自身經營管理或過錯。因此,企業由于停工停產以及受疫情影響面臨的其他損失也不宜完全由企業承擔。

(二)有利于降低社會風險,體現政府的積極作為

首先,由于不可抗力或不可歸責于企業和勞動者的原因導致勞動者無法提供勞動的,尤其是疫情或其他不可抗力出現時,企業往往處于經營困難的境地,如果政府或社會不施予援助,可能導致企業困難加重,企業也可能選擇裁員,最終不僅可能導致勞動者失業,也可能使企業經營進一步惡化,甚至面臨破產倒閉風險。其次,政府公共財政或者社會保險機制對企業或勞動者提供援助,有利于事前減少失業,減輕政府或社會保險基金的后續負擔,是一種積極主動的作為。如果政府財政或社會保險機制不施加援助,很多勞動者可能面臨失業風險,一旦勞動者失業后,政府或者社會保險基金仍然要承擔支付失業保險金等負擔。因此,在重大疫情等突發事件發生時,政府及時出手有利于預防大規模失業帶來的各種社會風險,體現政府應有的公共職能。最后,有利于保障勞動者的收入和基本生活。在企業經營困難時,盡管政府可以要求企業支付工資或其他待遇,但由于企業本身面臨困難,很多企業往往無力支付,勞動者的工資或其他報酬未必有保障,而且也容易滋生勞資糾紛。

此外,我國社會保險基金收入增長較快,結余較多,具備對企業進行援助的條件。據統計,2018年全年基本養老保險、失業保險、工傷保險三項社會保險基金收入合計57089億元,比上年增加8509億元,增長17.5%。全年基本養老保險基金總收入55005億元,基金總支出47550億元,年末基本養老保險基金累計結存58152億元。全年失業保險基金收入1171億元,基金支出915億元,年末失業保險基金累計結存5817億元。全年工傷保險基金收入916億元,基金支出742億元,年末工傷保險基金累計結存1785億元(含儲備金294億元)。

(三)有利于完善政府對企業援助的方式和制度

疫情發生以來,大量企業停產停工,市場萎縮,收入減少,成本增加,面臨經營困難。我國政府出臺了一系列減稅降費的政策措施。國務院決定階段性減免企業養老、失業、工傷保險單位繳費,實施企業緩繳住房公積金政策,這些措施有利于減少企業的用工成本,尤其是社會保險的繳費成本。從我國目前應對疫情采取的減稅降費措施,尤其是與企業用工成本有關的減稅降費措施看,我國主要采取直接對企業或用人單位階段性減免應繳稅費的辦法。此外,我國還采取向企業返還失業保險費的方式。返還失業保險費本質上也是減免社會保險費。這種“先征后返”的政策對減少企業的負擔也發揮了作用,但“先繳后返”環節較多,操作成本比較高。稅費減免的方式可以使企業少繳稅費、降低成本,而且操作起來較為方便,不涉及企業申請和政府給付等過程,實施成本低。但這種方式也存在不足:一是這種一刀切的操作方式,難以顧及不同企業的具體情形,尤其是用工成本的具體情形。二是減免稅費的方式是直接減免企業的稅費,而不是政府給予直接補助,對企業和勞動者而言,“獲得感”較低。三是這種援助方式難以確保企業將減少的成本用于支付勞動者的工資,在一些情形下勞動者疫情期間的工資未必可以得到保證。因此,需要進一步完善政府援助企業的方式和制度。

 

四、勞動者因疫情無法正常勞動的工資支付分擔機制的域外經驗

 

因疫情以及其他不可歸責于企業和勞動者的原因,導致勞動者無法提供正常勞動的工資支付責任,很多國家和地區都建立了政府財政援助或社會保險對工資支付的補償機制,這些分擔機制對我國具有重要參考價值。

(一)2003年“非典”疫情中勞動者工資的補償機制

2003年的“非典”(SARS)疫情公共衛生事件,使患者等接受隔離者的就業穩定和工資待遇成為一個重要問題。許多國家和地區都對患者等被隔離者的工資待遇作出安排。加拿大主要通過聯邦政府的就業保險(Emloyment Insurance)補償接受隔離的雇員,不符合條件的雇員通過“聯邦收入救濟計劃(Federal Income Relief Program)”獲得補貼,該計劃區分全職和非全職的勞動者,按周給予勞動者固定金額的補貼。加拿大的安大略省也出臺了類似的補貼計劃,用于補貼SARS病人、接受隔離者以及照顧受SARS影響的人。在新加坡,政府修改《工傷賠償法》,將SARS納入其中。此外,對于被隔離者,政府通過“居家隔離補助計劃(Home Quarantine Allowance Scheme)”,向自雇者以及雇員人數不超過50人的企業的雇員按日給予固定金額的補助。我國香港特別行政區通過“緊急財政援助計劃(Emergency Financial Assistance Scheme)”對SARS病人的密切接觸者提供援助,并向SARS病人的家庭以現金方式補貼日?;ㄙM。在我國臺灣地區,行政部門要求企業必須向接受隔離的勞動者支付正常工資,同時,行政部門向企業提供補助,其他類型的工人以及部分居民因接受隔離也可以獲得行政部門的經濟補助??梢?,上述國家和地區因SARS被隔離人員的工資由社會保險基金或財政基金給予補助。

(二)2020年新冠肺炎疫情中勞動者工資支付的分擔機制

1.日本援助企業用工成本的應對機制

為了應對新冠肺炎疫情,日本厚生勞動省出臺了直接支援企業的制度,從雇傭保險基金等渠道對企業進行援助。這些援助項目包括:第一,宣布設立新的助成金制度:(1)實施期間是2020年2月27日至3月31日;(2)援助對象是因疫情停課的各類學校(從幼兒園到高中)學生的監護人;(3)具體做法是企業讓監護人進行帶薪休假,再由企業向國家申請助成金,發放標準是每人每日上限8330日元。換言之,因疫情需要,大學以下的學生家長可以帶薪請假,企業由此增加的負擔可以向國家申請補助。第二,向作為新冠肺炎對策而首次引入遠程工作的中小企業,以及作為新冠肺炎對策、努力配備有利于勞動者獲得休假條件的中小企業在2月17日至5月31日提供補助,上限分別為100萬和50萬日元。目的在于鼓勵企業通過設施設備的改善為勞動者遠程辦公或休假創造條件。第三,推出“雇用調整助成金”制度,向由于“經濟上的理由”而不得不縮小營業活動的企業,對勞動者實行暫時停工、培訓或出差、并計劃維持該雇傭關系的,部分補助停工津貼、工資等。

2.美國以法律形式推出雇員帶薪休假補助制度

2020年3月14日,美國國會眾議院投票通過一項疫情應對經濟救助法案(Families First Coronavirus Response Act),這項法案提出了包括免費開展新冠病毒檢測、支持疫情期間帶薪病假、擴大失業保險和食品補助范圍等各類救助措施。之后該項法案成為法律。該法律的主要內容包括應對疫情推出的“帶薪病假”(Paid Sick Leave)以及“帶薪家庭和醫療假”(Paid Family And Medical Leave)?!皫讲〖佟钡倪m用對象包括三類:第一,被隔離、被建議自我隔離以及已經出現癥狀并尋求醫療救治的勞動者;第二,需要照顧被隔離者或者需要自我隔離的家庭成員的勞動者;第三,18歲以下的子女因為學?;騼和兆o場所關閉,需要在家照顧子女的勞動者。在上述三種情形下,全職工作的勞動者可以獲得2周(80小時)的帶薪病假,兼職工作的勞動者可以在兩周內根據工作日程獲得同等時間的病假。關于待遇,第一種情形,企業需要支付勞動者全額工資(每日上限為511美元,總額上限為5110美元),后兩種情形,企業需要支付勞動者三分之二的平時工資(每日上限為200美元,總額上限為2000美元)。

“帶薪家庭和醫療假”適用的對象是18歲以下子女因中小學?;蛘邇和兆o場所關閉,需要在家照顧兒童的勞動者,休假最長可達12周。該休假的前10天可能是無薪休假,之后的休假,雇主需要支付勞動者至少三分之二的平時工資。家庭和醫療休假補償額的上限是每日不超過200美元,總額不得超過1萬美元。

值得注意的是,上述兩種假期適用的雇主僅僅覆蓋雇員人數500人以下的企業。企業向勞動者支付病假工資及家庭和醫療休假工資后可申請支付工資的全額退稅??梢?,美國通過稅收補償了疫情期間接受隔離或者需要照顧被隔離者或兒童的勞動者無法上班時企業支付的工資。

3.我國臺灣地區補償接受隔離者的制度

我國臺灣地區采取個人向公共財政申請補償的方式。2020年2月25日,我國臺灣地區出臺了“嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例”。該條例規定,接受居家隔離、居家檢疫,集中隔離、集中檢疫者以及為照顧生活不能自理之受隔離者、檢疫者而請假或無法從事工作之家屬,可以申請防疫補償。用人單位應給予防疫隔離假,且不得視為曠職、強迫以事假或其他假別處理,亦不得扣發全勤獎金、解雇或為其他不利之處分。用人單位給付員工防疫隔離假期間之薪資的,可以申請稅收優惠。

(三)因疫情等導致企業經營困難的工時工資調整和工資分擔機制

一些國家和地區還就由于疫情等不可抗力或其他原因造成企業經營困難,建立了一般勞動者工時縮短或停工制度,并通過社會保險的方式,分擔企業工資支付成本,幫助企業減少裁員,走出困境,保障勞動者的工資收入等。這些制度也值得我國參考借鑒。

1.德國的“短時工作制”

在德國,如果由于疫情等原因經濟形勢不好,引起暫時性的工作短缺,允許雇主和雇員協商實行“短時工作制”,目的在于盡量避免雇主在困難時期裁員,以便在經濟形勢好轉時盡快恢復經營生產。因經濟形勢不好,允許縮短工作時間,比如原先一周工作36小時,允許將工作時間減少為20小時,甚至為0小時。實行“短時工作制”的前提是因為整個經濟形勢不好或者不可抗力引起的。另外,工作量的減少應該達到一定程度,至少有整個企業三分之一的員工的工作時間減少,以及正常工資將減少10%以上。實行短時工作制需要雇主和雇員協商一致,一般通過集體合同或勞動合同約定,如果企業設立了企業職工委員會,雇主還必須經過企業職工委員會的同意。由于如果雇員或工會不同意實行短時工作制,職工將面臨被裁員的風險,因此,雙方會盡力達成協議。更重要的是,實行短時工作制,雇員只能拿到和實際工作時間相對應的報酬,可以減輕雇主的負擔。但是,雇員可以獲得短時工作津貼。該津貼由雇主支付,但雇主可以向社會保險機構即勞動事務所報銷。短時工作津貼的額度和失業金的額度一樣,通常為雇員減少的工時工資的60~67%。根據法律的規定,短時工作津貼最長發放6個月,通過聯邦勞動部的規定可以將此期限延長到24個月。

德國的短時工作制,從性質上看屬于勞動合同內容的變更,即工作時間和工資的變更,因此,

必須經過雙方的協商同意。由于企業面臨經營困難,雇員也面臨失業風險,同時,雇員就縮短的工時可以獲得津貼補助,而津貼補助由社會保險基金支付,員工利益雖然受到了一定損失,但損失相對有限,因此雇員和雇主都比較容易接受。德國的機制實際上是將企業面臨的風險和困難通過社會保險機制的方式,由雇員、雇主和社會進行了分擔,是一種風險分擔機制,避免了雇員損失和雇主沉重負擔,不失為一種較好的制度設計。此外,雇主為雇員生病支付的工資也可以獲得社會保險基金的補助。在德國,根據《工資繼續支付法》,雇主有義務在雇員生病的最開始6個星期內繼續支付工資,但是根據《雇主花費補償法》的規定,雇主雇用人數不超過30人的,可以從法定醫療保險基金處獲得所支付的病假工資的80%的補助。雇員生病時通常雇員和雇主并沒有過錯,但此時雇員無法提供勞動,為了保障其基本生活,同時減輕雇主負擔,由雇主和社會保險基金共同承擔工資支付責任較為合理。

2.意大利的“補貼基金”制度

意大利對于因雇主原因造成的停工適用民法中有關合同中止或終止的規則,但是經濟波動時對企業所造成的風險已不是由雇主承擔,而是上升到社會層面,由具有特殊公共基金性質的“補貼基金”來保障因企業停工而中止勞動或減少工時的勞動者的收入?!把a貼基金”于1945年由雇主和雇員共同出資設立,最初為保障藍領工人的基本收入。1991年后該基金的適用范圍大幅擴大,目前該基金已經成為對抗周期性危機和重整程序,對勞動者工資進行公力救濟的主要手段,對保持大規模解雇數量相對較低起到了積極作用。補助基金的干預分為普通干預和特別干預兩種。普通干預適用的情形包括:(1)企業遭遇臨時性的經營困難;(2)不可歸責于雇主或雇員的突發事件導致企業陷入困境。特別干預適用于雇員人數超過15人的工業企業以及雇員人數超過200人的商業企業等,適用的情形包括:(1)企業重建、重組或轉型;(2)企業遭遇經濟危機,勞動部門需要評估企業生存價值的;(3)企業破產或清算。補助基金最高保障勞動者正常工資的80%,普通干預一般為3個月,最長可達12個月,特別干預時間最長可達24個月,但無論何種情況,在5年內最長干預期限為36個月。該基金在實踐中尤其是在經濟危機期間,發揮了重要作用。意大利社會保障局(Inps)統計數據顯示:在上次世界性的金融危機發生后的2009年,意大利停工補助發放時間達到9.18億小時,同比增長311.4%,創20年來最高紀錄。2009年12月停工補助發放時間1.01億小時,同比增長230.6%。意大利的基金類似于社會保險基金,也是一種雇主和雇員共擔責任的形式,當企業因疫情而陷入經營困難時,可以申請補助。

3.日本的休業津貼補償制度

在日本,因不可抗力導致勞動者無法提供勞動的,雇主并無支付工資的義務。這一規定符合合同法的基本原則。但在因雇主的責任導致勞動者休業的情況下,按照日本《勞動基準法》第26條的規定,雇主必須在休業期間向勞動者支付平均工資60%以上的休業津貼。因雇主原因導致休業,責任在于雇主,因此雇主不能免除工資支付義務,但勞動者畢竟沒有提供勞動,因此雇主支付60%工資具有一定合理性。因疫情企業經營困難而導致勞動者休業的情形下雇主可能需支付休業津貼。同時,日本也建立了社會保險基金對“休業津貼”的補償制度,即社會保險基金(“雇傭保險”基金)補償雇主在休業期間支付給勞動者的“休業津貼”。雇傭保險基金補助額度通常是:對大企業補償所支付“休業津貼”的二分之一,對中小企業補償“休業津貼”的三分之二。

 

五、建立勞動者因疫情無法正常勞動的工資支付分擔機制的對策建議

 

(一)建立失業保險基金補償企業工資支付義務的制度

從域外經驗可以看出,許多國家和地區都建立了因疫情等不可抗力導致勞動者無法正常勞動時工資支付的社會保險或國家財政的補償機制。疫情屬于不可抗力,因疫情導致勞動者無法正常勞動時,雇主和雇員均無過錯,為了保障勞動者的基本收入,同時為了減輕雇主負擔,雖然雇主還須繼續支付工資,但雇主支付的成本可以從社會保險或國家財政得到相應補償,雇主只承擔工資支付的部分成本,這樣的機制比較合理地分配了因疫情給雇主和雇員帶來的風險。除了美國因其主要采用稅收的形式進行社會保障籌資,因此其通過向企業退稅的方式補償企業向勞動者支付的工資外,大部分國家和地區都采取用社會保險基金主要是失業保險(或稱“雇傭保險”)基金對企業進行援助的方式。由于疫情等導致企業停工或勞動者被隔離而無法正常勞動的情形,勞動者處于待崗狀態,和勞動者失業具有類似性質,因此,使用失業保險基金給予企業補償較為合理。我國也應通過制度設計,建立當由于疫情等不可抗力或者外部環境發生重大變化,企業停工停產以及勞動者無法正常勞動時,使用失業保險基金用于補償企業為勞動者支付的工資的制度安排。

此次疫情,我國也積極探索使用失業保險制度幫助企業穩就業、減負擔的措施。疫情初期,人社部發布文件規定,對參保繳費1年以上、不裁員或少裁員的參保企業,可返還其上年度實際繳納失業保險費的50%。隨后政策加大力度。在前期擴大中小微企業享受失業保險穩崗返還政策受益面的基礎上,對那些不裁員或少裁員的中小微企業,返還標準由原來的企業及其職工上年度繳納失業保險費的50%,提高到最高達100%,對湖北可以放寬到所有企業。截至2020年3月25日,已有146萬戶企業享受失業保險穩崗返還,金額達222億元,共惠及4951萬職工,受益企業戶數已超去年全年。雖然我國通過返還失業保險費,減輕了企業負擔,對企業減少裁員也發揮了積極作用,但這一制度并非直接補助企業為員工支付的工資,企業仍面臨較大的工資支付負擔,而且這一制度還不夠定型。因此,我國仍須建立失業保險基金直接補償企業支付勞動者工資的制度。

(二)總結疫情期間地方政府援助企業工資支付的實踐經驗

疫情期間,我國北京等地也在探索政府對企業援助的創新方式。2020年3月11日,北京市人力資源和社會保障局、北京市財政局聯合發布《關于穩定滯留湖北未返京人員勞動關系有關措施的通知》(京人社辦字〔2020〕30號)規定,“對其他難以提供正常勞動的滯留湖北人員,自2020年3月起,用人單位應當為其支付不低于本市基本生活費二倍(1540×2=3080元/月)標準”,保障滯留湖北人員的日常生活。自2020年3月起,在本市正常參加企業職工基本養老保險的用人單位,按照不低于3080元/月標準發放滯留湖北人員生活保障的,可按照在京參保的滯留湖北人員每人每月1540元標準,申請享受臨時性崗位補貼。補貼資金由失業保險基金列支。北京市通過失業保險基金補償企業支付滯留湖北人員的部分待遇的理念和做法值得肯定,這一做法可以直接減少企業的用工成本,保證勞動者獲得補貼,體現企業、勞動者和社會共擔風險的理念。但這一政策的法律法規依據還不充足,而且用人單位支付的生活費標準以及失業保險金對企業補償的標準的依據及其科學性也有待完善。因此,我國應總結疫情期間地方出臺的政府補償企業工資支付義務的制度方案,包括補償對象、補償期間、補償標準、資金來源、補償程序等的有益經驗,為全國性的政策方案或修法提供參考。

(三)修改《失業保險條例》

建議我國在總結實施返還失業保險費等政策以及地方實施的對企業補助部分工資成本的做法基礎上,借鑒域外有益經驗,修改《失業保險條例》,完善失業保險制度。通過修改條例,增加失業保險金的用途,提升失業保險制度的功能和內涵,擴大失業保險基金支出項目,進一步發揮失業保險制度預防失業、保障勞動者收入的功能。通過修法增加規定,當企業因疫情等不可抗力或者因外部環境發生重大變化陷入嚴重經營困難,導致企業停工停產或勞動者無法正常提供勞動時,企業在按照規定向勞動者支付工資或其他待遇后,可申請失業保險金的補助,用于補貼其向勞動者支付的工資等。為此,可以從三方面完善《失業保險條例》的規則。第一,在該《條例》總則部分,進一步明確失業保險預防失業的功能。在《條例》目前規定的保障失業人員的基本生活,促進就業兩項功能的基礎上,增加“預防失業”的功能,明確失業保險制度保障失業人員基本收入、預防失業和促進就業的三項基本功能。第二,在第二章“失業保險基金”,增加失業保險基金用于補助企業在不可抗力等情形下支付勞動者工資等待遇的用途。根據我國目前已經開展的失業保險費返還政策和相關文件的規定,可以將失業保險金的這一支出用途繼續表述為“穩定崗位補貼”,即使用失業保險金補貼企業,用于穩定勞動者的就業崗位,預防和減少企業的裁員。因此,在失業保險基金的支出用途(《條例》第10條)上增加“穩定崗位補貼”。第三,在第三章“失業保險待遇”中增加明確“穩定崗位補貼”內涵以及相關待遇的一般規則。因疫情等不可抗力以及因外部環境發生重大變化企業陷入嚴重經營困難,導致企業停工停產或勞動者無法正常提供勞動時,企業在按規定向勞動者支付相應工資等待遇后,可向社會保險經辦機構申請“穩崗補貼”。至于申請失業保險金補助的具體條件以及失業保險金具體的補助對象、補助期限、補助標準、補助程序可授權地方政府根據失業保險金的收支等實際情況作出規定,條例不作具體規定。

疫情當前,建議國家出臺相關規定,對企業在停工停產期間向未提供正常勞動的勞動者支付工資,以及企業對新冠肺炎患者、疑似病人、密切接觸者在其隔離治療期間或醫學觀察期間以及因政府實施隔離措施或采取其他緊急措施導致不能提供正常勞動的企業職工支付工作報酬等的,通過失業保險金給予支付工資等待遇的一定比例和一定期限的補貼,以幫助企業減輕工資支付壓力,并切實保障勞動者的工資收入等基本權益。

 

作者:謝增毅,中國社會科學院法學研究所研究員、科研處處長。

來源:《中國社會科學院研究生院學報》2020年第3期。

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